O B A V J E Š T E Nj E

O NEKIM POJAVAMA OD INTERESA ZA OSTVARIVANjE

USTAVNOSTI I ZAKONITOSTI

I. UVOD

1. Praćenje pojava od interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti

    

   Ustavom Republike Srpske je, pored ostalog, utvrđeno da Ustavni sud, osim svojih osnovnih nadležnosti, prati i pojave od interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti, obavještava najviše ustavne organe Republike o stanju i problemima u toj oblasti i daje im mišljenje i prijedloge za eventualno donošenje zakona i preduzimanje drugih mjera radi obezbjeđivanja ustavnosti i zakonitosti, zaštite vitalnih nacionalnih interesa konstitutivnih naroda i ostalih, kao i ostvarivanja i zaštite sloboda i prava građana, organizacija i zajednica.

    

Ovu ustavnu funkciju Ustavni sud Republike Srpske smatra preventivnom i izuzetno značajnom za uspješno ostvarivanje i zaštitu cjeline ustavnopravnog sistema Republike Srpske. Značaj i pozitivne efekte ove preventivne funkcije Ustavnog suda najkonkretnije izražavaju, uz ostalo, zaključci Narodne skupštine Republike Srpske broj: 01-430/06 i broj: 01-435/06 usvojeni na njenoj 33. sjednici, održanoj dana 13. aprila 2006. godine, povodom Obavještenja Ustavnog suda Republike Srpske o nekim pojavama od interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti.

Navedenim zaključcima Narodna skupština Republike Srpske, kao najviša ustavotvorna i zakonodavna vlast u okviru ustavne organizacije Republike Srpske (član 69. Ustava Republike Srpske), poziva sve organe i institucije u Republici da dosljedno i odgovorno postupe po upozorenjima i preporukama Ustavnog suda datim u navedenom obavještenju. Usvajajući date ocjene, mišljenja i prijedloge Ustavnog suda, Narodna skupština se zauzima za izgrađivanje konzistentnog i koherentnog ustavnopravnog sistema, popunu pravnih praznina, zamjenu prevaziđenih i drugih sličnih akata i za usaglašavanje propisa Republike Srpske sa evropskim pravom, odnosno pravom Eropske unije. Narodna skupština je stoga utvrdila obavezu da razmatra obavještenja Ustavnog suda Republike Srpske o pojavama od interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti, a prvenstveno zato što Ustavni sud Republike Srpske svojim odlukama, odnosno ostvarivanjem cjeline svojih ustavnih nadležnosti, preventivno utiče na zakonodavnu politiku i na sadržaj i kvalitet zakonodavnih normi i cjeline zakonodavne i ukupne normativne djelatnosti u Republici.

Ustavni sud će, u istom cilju, suštinski i odgovorno još djelotvornije nastaviti vršenje svojih ustavnih nadležnosti, nastojeći da stalno unapređuje funkciju kontrole ustavnosti zakona i ustavnosti i zakonitosti drugih propisa i opštih akata u Republici Srpskoj i, u tom okviru, naročito, funkciju praćenja pojava od interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti, što će biti njegov konkretan doprinos afirmaciji načela vladavine prava i pravne države.

2. Ustavno sudstvo i Ustavni sud Republike Srpske

Stečena iskustva u ostvarivanju ustavnosudske kontrole, ustavnosti zakona i ustavnosti i zakonitosti drugih propisa i opštih akata u Republici Srpskoj pokazuju da ustavno sudstvo mora biti funkcionalno. Samo u tom slučaju ovo sudstvo može ostati jedan od stubova-nosilaca demokratske pravne države, koja ima zadatak da obezbijedi ostvarivanje ustavom zagarantovanih prava pojedinaca u odnosu na javnu vlast, kao i da izvršnu, sudsku i zakonodavnu vlast drži u njihovim ustavnim okvirima. Poseban razlog za to je činjenica da je ustavno sudstvo zaštitnik ustava i tumač ustavom normiranog državnog poretka i ustavom zagarantovanih ljudskih prava i osnovnih sloboda.

 Ustavno sudstvo može da funkcioniše samo ako je prihvaćeno od strane drugih nosilaca vlasti (državnih organa). To se ne može obezbijediti samo putem Ustava i zakona, već to u velikoj mjeri zavisi od poštovanja pravnog poretka od strane drugih organa. Ustavni sud Republike Srpske u dosadašnjoj svojoj praksi dosljedno je u svom radu primjenjivao ustavna načela o podjeli vlasti u Republici Srpskoj, nastojeći da pri tome stalno ima u vidu i uvažava ustavnu granicu između normativno-zakonodavne politike i ustavnosudske kontrole opštih pravnih akata.

Uspostavljanjem ustavnosudske kontrole opštih pravnih akata osigurano je veće poštovanje Ustava, jer su ustavno sudstvo i Ustavni sud dobili pravo da sankcionišu kršenje Ustava, bilo da je ono učinjeno zakonom ili drugim pravnim aktom. Kontrola ustavnosti je najbolja garancija da organi državne vlasti neće ugrožavati Ustavom zajemčena prava građana. Zato je sudska kontrola ustavnosti nezaobilazan element pluralističke demokratije.

U opštoj tendenciji jačanja položaja i uloge izvršne vlasti, ustavno sudstvo doprinosi svođenju njene odgovornosti i uticaja na ustavne okvire.

3. Regulisanje ostvarivanja ustavnopravne zaštite i rada Ustavnog suda

     Republike Srpske

Neka rješenja Ustava Republike Srpske kao i Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske su specifična i znatno se razlikuju od rješenja prihvaćenih u Ustavu Bosne i Hercegovine i Ustavu Federacije Bosne i Hercegovine, pa i od uobičajenih rješenja u drugim zemljama.

Tako, rješenja prema kojima se postupak pred Ustavnim sudom uređuje zakonom, prema kojima se pravno dejstvo njegovih odluka i druga pitanja njegove organizacije i rada, takođe, uređuju zakonom (član 120. stav 1) ili da se razlozi prestanka mandata sudija mogu urediti zakonom (Amandman XLII tačka 6) nisu u skladu sa principom samostalnosti i nezavisnosti suda. Prema ovim rješenjima zakonodavac u svakom trenutku može uticati na bitna pitanja položaja i funkcije suda. Ustavni sud Republike Srpske je ranijim svojim Obavještenjem ukazivao na ovakav svoj stav.

Ova, kao i druga pitanja u vezi sa ostvarivanjem ustavnosudske zaštite kao i osnovnih postupaka u kojima se ista ostvaruju, u pravilu, utvrđuju se ustavnim zakonima pa bi bilo oportuno da se ovo pitanje nađe u fokusu interesa društvene zajednice. U svakom slučaju, trebalo bi u Ustavu Republike Srpske obezbijediti osnovna načela  ustavnosudske kontrole.

4. Pokretanje postupka za ostvarivanje ustavnosudske zaštite i rad Suda

Ustavni sud posebno ističe pitanje načina uređenja prava pokretanja postupka za ocjenu ustavnosti, tj. pitanje ustavne i zakonske mogućnosti pristupa Ustavnom sudu.

 Riječ je, naime, o širini kruga lica, organa i organizacija kojima se važećim Ustavom i odgovarajućim zakonom uspostavlja pravo pokretanja postupka za ocjenu ustavnosti. Opšteprihvaćen je stav u ustavnopravnoj nauci, koji podržava i Ustavni sud Republike Srpske, da ustavno sudstvo mora biti institucija u neposrednoj i lako dostupnoj službi građana svake države u kojoj je uspostavljeno. Ustav Republike Srpske omogućio je širokom krugu subjekata da pokreću postupak ustavnosudske kontrole, što je izraz pozitivnog odnosa ustavotvorca, odnosno društva prema funkciji kontrole ustavnosti i prema organu kome je ova funkcija povjerena. Ova funkcija državne vlasti, tj. Ustavnog suda je u Republici Srpskoj primjereno razvijena, djelotvorna i, reklo bi se, ukorijenjena u svijesti građana kao efikasno sredstvo čuvanja načela ustavnosti i samog Ustava kao najvišeg pravnog akta, ali i odraz stava vlasti Republike Srpske koji se iskazuje prema Ustavnom sudu i odlukama koje on donosi.

Ovim ustavnim rješenjem omogućeno je da se građani lako i, kako pokazuju praksa i iskustva Ustavnog suda Republike Srpske, u velikom broju obraćaju Ustavnom sudu, uz široko određen krug subjekata koje Ustav Republike Srpske ovlašćuje na pokretanje ustavnosudskog postupka, odnosno davanje mogućnosti svakom da može dati inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti (tač. 3. i 4. Amandmana XLII na Ustav Republike Srpske, kojima je dopunjen član 120. Ustava Republike Srpske).

Na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske (dopunjenog tačkama 1. i 2.  Amandmana XLII na Ustav Republike Srpske) i  koristeći se ovlašćenjima iz člana 4. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske – prečišćeni tekst («Službeni glasnik Republike Srpske» broj 54/05), Sud može i sam pokrenuti postupak za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti opštih pravnih akata, po proceduri iz člana 41. stav 2. istog zakona. Ustavni sud je u više predmeta, u kojima je već bio pokrenut postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti, po sopstvenoj inicijativi proširio ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti na pojedine odredbe za koje je prethodno utvrdio da je to nužno i da se samo takvom ocjenom može riješiti konkretni predmet ocjenjivanja.

Takvo postupanje Ustavni sud je imao i u predmetima u kojima je u toku trajanja postupka osporena odredba zakona ili podzakonskog akta prestala da važi, a na identičan način je sadržana i u novom propisu, kako bi na taj način ocijenio spornu odredbu sadržanu u aktu koji je na snazi u vrijeme odlučivanja.

Sasvim je rijetka pojava da Ustavni sud ocjenjuje saglasnost programa, statuta i svih drugih opštih akata političkih organizacija, ne samo sa Ustavom nego i sa zakonom (član 115. stav 1. tačka 5. Ustava Republike Srpske).

II. OSNOVNE KARAKTERISTIKE USTAVNOPRAVNOG SISTEMA

    REPUBLIKE SRPSKE

1. Pravni i politički sistem

I u ovom obavještenju, kao i u prethodnim, ističemo da su pravni i politički sistem Republike Srpske od početka konstituisani i izgrađuju se, u prvom redu, na principima garantovanja i zaštite ljudskih prava i sloboda u skladu sa međunarodnim standardima; obezbjeđivanju nacionalne ravnopravnosti i zaštite vitalnih nacionalnih interesa; vladavine prava; socijalne pravde; tržišne privrede; višestranačkog sistema; parlamentarne demokratije i podjele vlasti; slobodnim izborima; lokalnoj samoupravi; zaštiti prava etničkih grupa i drugih manjina.

Prema članu 69. Ustava Republike Srpske, "ustavnost i zakonitost obezbjeđuje Ustavni sud". Njegova osnovna funkcija je kontrola ustavnosti i zakonitosti normativnih akata, a u okviru toga, posebno ocjena ustavnosti zakona, što jasno proizlazi iz odredbe člana 45. Ustava, po kojoj je svako dužan da se pridržava Ustava i zakona.

Od konstituisanja Republike Srpske njen Ustav je mijenjan i dopunjavan 17 puta (sa 121 amandmanom) a njegove posljednje promjene izvršene su 2007. godine. U vremenu od objavljivanja posljednjeg Obavještenja o nekim pojavama od interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti (1. novembar 2005) doneseno je 231 novi zakon i zakon o izmjenama i dopunama zakona, 94 uredbe i više desetina raznih drugih akata. Međutim, iako je sistem normativnih akata u Republici, prema navedenim podacima, vrlo obiman i raznovrstan, on nije uvijek dovoljno sinhronizovan i integrisan. Naime, u tom sistemu istovremeno i paralelno egzistiraju, na jednoj strani, prenormiranost, tj. "inflacija" propisa, a na drugoj strani, pravne praznine, tj. neregulisanost određenih odnosa, pa i dijelova oblasti pravnog sistema.

Ovdje je karakteristična praksa učestalih izmjena i dopuna zakona, jer ne postoji gotovo nijedan zakon koji u posljednim godinama nije mijenjan jedanput ili više puta. Sigurno je da dinamični društveni tokovi, pogotovo u domenu usklađivanja domaćih propisa sa propisima Evropske unije, nameću izmjenu propisa, na koji utiču i odgovarajuće promjene izazvane svjetskom krizom i sl. Međutim, ostaje utisak da su često ovakve promjene rezultat nedovoljnog i nesistematskog rada na donošenju ili izmjeni propisa, i zbog čega su takvi zakoni u praksi u mnogim dijelovima neupotrebljivi ili nekonzistentni pa se moraju mijenjati i dopunjavati više puta, veoma često odmah nakon donošenja, odnosno njihove primjene.

2. Vladavina prava i ograničenja suprematije Ustava

Osnov cjelokupnog sistema zaštite ustavnosti i zakonitosti jeste odredba alineje 4. člana 5. Ustava, kojom je utvrđeno da se ustavno uređenje Republike Srpske, pored ostalog, temelji i na vladavini prava. Odredba člana 108. Ustava utvrđuje da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, kao i da propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom. Morala bi postojati apsolutna suprematija Ustava u skladu sa načelom ustavnosti, tako da nijedan propis, dakle, ne samo da ne može biti u suprotnosti sa Ustavom Republike Srpske nego se mora i zasnivati na njemu.

            Postojanje odluka Visokog predstavnika u izvjesnoj mjeri ograničava suprematiju Ustava, te najdirektnije ugrožava mogućnost postojanja konzistentnog i koherentnog pravnog sistema u Republici Srpskoj.

  III. KARAKTERISTIČNA ZAPAŽANjA USTAVNOG SUDA

      KROZ RJEŠAVANjE USTAVNOSUDSKIH SPOROVA

 1. Zapažanja u praksi ustavnosudskog odlučivanja

Najviše sporova odnosilo se na ustavnost i zakonitost propisa iz oblasti privatizacije državnog kapitala u preduzećima i bankama, finansijskog, carinskog i bankarskog sistema (carine, porezi, doprinosi i komunalne takse), imovinsko-pravnih odnosa (promet nepokretnosti), organizacije i upravljanja u preduzećima i drugim pravnim licima, deviznog poslovanja, stambene problematike, eksproprijacije, korišćenja građevinskog zemljišta, radnih odnosa, zdravstvenog, penzijskog i invalidskog osiguranja, teritorijalne organizacije i lokalne samouprave. U tom okviru, najdelikatniji sporovi odnosili su se na svojinsku transformaciju, organizaciju preduzeća i upravljanje u njima i korišćenje i vraćanje nepokretnosti.

Ustavni sud je insistirao na uklanjanju iz pravnog poretka propisa kojima se prekoračuju ustavna i zakonska ovlašćenja, odnosno ne poštuje ustavni princip po kome se svi subjekti ustavnog sistema moraju pridržavati svojih Ustavom i zakonom utvrđenih kompetencija. U tom kontekstu, posebno je insistirano na respektovanju ustavnog načela po kome su građani jednaki pred zakonom i uživaju istu pravnu zaštitu. Saglasno tome, Sud ukazuje da prava koja Ustav garantuje nisu neograničena. Ljudska prava i slobode ograničena su jednakim slobodama i pravima drugih, a njihova zloupotreba je protivustavna i kažnjiva, što podrazumijeva i ovlašćenje svih organa i institucija zakonodavne, izvršne, upravne i sudske vlasti da spriječe svaku zloupotrebu prava.

U ustavnosudskoj praksi neposredno se primjenjuju odredbe Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda i ove odredbe imaju prioritet nad zakonima. To upućuje na poštivanje ustavnog principa neposredne primjene Ustavom utvrđenih prava i osnovnih sloboda, uz eliminisanje ili svođenje na minimum zakonske regulative. Naime, član 49. Ustava odredio je da se slobode i prava ostvaruju, a dužnosti ispunjavaju neposredno na osnovu Ustava, osim kada je Ustavom predviđeno da se uslovi za ostvarivanje pojedinih od njih utvrđuju zakonom. Zakonom se može propisati način ostvarivanja pojedinih prava i sloboda samo kada je to neophodno za njihovo ostvarivanje. U zakonodavnoj regulativi Republike Srpske smisao i domašaj ove koncepcije još nisu dovoljno sagledani, niti se ovom ustavnom principu u praksi ostvarivanja Ustava posvećuje pažnja koju on zaslužuje.

Ustavni sud u svakoj prilici vodi računa o principu podjele vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku jer se praktičnim ostvarivanjem ovog principa zakonodavna i izvršna vlast ograničavaju na njihove ustavne okvire i tako doprinosi afirmaciji nezavisnosti sudstva, kao bitnog elementa ustavnosti i zakonitosti, odnosno afirmaciji načela vladavine prava i pravne države. Iako je Ustavom Republike Srpske (član 69) izvršena jasna podjela nadležnosti, i dalje se u zakonodavnoj i uopšte normativnoj aktivnosti vrši preuzimanje i preplitanje ustavom određenih nadležnosti.

U ostvarivanju nadležnosti skupština lokalnih zajednica i njihovih organa dolazilo je do prekoračenja ustavnih i zakonskih ovlašćenja, što se posebno odnosi na prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa, poslovanja preduzeća, uređenja prostora, korišćenja građevinskog, stambenog i poslovnog prostora. Sud je ukazivao na potrebu da se odlučivanje u ovim oblastima mora vršiti u skladu sa ustavnim i zakonskim ovlaštenjima.

U nekim predmetima Ustavni sud je svoje djelovanje okončavao obustavom postupka, jer su, u međuvremenu, donosioci osporenih akata sami otklanjali neustavnost ili nezakonitost, tj. usaglašavali svoje akte sa Ustavom ili zakonom.

 Ustavni sud je, pored toga, s ciljem izbjegavanja novih, nepotrebnih ustavnih sporova, svojim odlukama upućivao na pravilno i kreativno tumačenje osporenih odredaba zakona i drugih propisa kao i svojih ranije donesenih odluka. Istovremeno, iako je odlukama Ustavnog suda jasno izražen stav o tome, i dalje se, nerijetko, ponavljaju zahtjevi za ocjenu ustavnosti i zakonitosti već ocijenjenih akata.

2. Pitanje primjene i stupanja na snagu zakona

Posebno pitanje u razmatranju ovog obavještenja vezano je za pojmove stupanja na snagu zakona, odnosno početka  primjenjivanja zakona.

Ovaj odnos nastao je  zbog nekontrolisane primjene stranog prava, posebno kada se svim sredstvima pokušava uvesti u naš pravni sistem uticaj tog prava, što u teoretskom i pragmatičnom smislu može često izazvati nedoumice i nesporazume. Ova pitanja se mogu vidjeti i iz podnesenih inicijativa za ocjenu tako formulisanih propisa koje su dostavljene u ovaj Sud. Zakonodavna praksa propisivanja različitog vremena stupanja na snagu zakona od vremena početka njihove primjene dovodi do pojave neustavnosti koja se ogleda u tome da su u pravnom poretku Republike Srpske istovremeno na snazi dva zakona koji uređuju pravne odnose u istovjetnom pravnom prostoru – onaj raniji (koji je na snazi i primjenjuje se) i onaj kasniji (koji je, takođe, na snazi, ali se ne primjenjuje).

Prema članu 109. Ustava Republike Srpske ustavni je princip da zakoni stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja u «Službenom glasniku Republike Srpske». Vremensko razdoblje od dana objavljivanja zakona do dana njegovog stupanja na snagu potrebno je da bi se sa odredbama novog zakona upoznali i za njegovu primjenu pripremili subjekti – adresati na koje se odnosi.

Načelo vladavine prava, a naročito načelo pravne sigurnosti objektivnog pravnog poretka, kao njegov sastavni dio, zahtijevaju da stupanje na snagu bude propisano na jasan i nedvosmislen način.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud obavještava Narodnu skupštinu Republike Srpske o potrebi izmjene zakonodavne prakse  u smislu poštovanja odredaba  iz čl. 109. Ustava na način da u svim zakonima propisuje samo njihovo stupanje na snagu koje će ujedno značiti i početak njihove primjene. Prethodni stavovi se na odgovarajući način odnose i na druge (podzakonske) propise čije je donošenje u nadležnosti drugih državnih organa ili organa jedinica lokalne samouprave i društveno pravnih lica s javnim ovlašćenjima.

            Povodom inicijativa i prijedloga za ocjenu ustavnosti i zakonitosti opštih pravnih akata, za rješavanje sukoba nadležnosti i zahtjeva za odlučivanje u drugim ustavnim nadležnostima, Ustavni sud je pratio i proučavao propise, pitanja i pojave od interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti i, prema potrebi, iznosio ih na sjednicu radi razmatranja i zauzimanja stavova.

3. Objavljivanje zakona i drugih propisa

Ustav utvrđuje pravilo da zakoni, drugi propisi i opšti akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja i da, izuzev u dva slučaja utvrđena Ustavom, ne mogu imati povratno dejstvo. Zahvaljujući i ranijem ukazivanju Ustavnog suda, u praksi je sve manje slučajeva njihovog ranijeg stupanja na snagu, i za to mora postojati opšti interes utvrđen u postupku donošenja zakona. Ako se ovome doda kašnjenje u objavljivanju propisa, a u nekim slučajevima i propuštanje njihovog objavljivanja, postavlja se pitanje šta je sa "zanemarivanjem prava", odnosno pravilom "ignorantia iuris nocet" a što se  naročito odnosi na propise iz oblasti finansijskog i poreskog sistema.

S obzirom na to da ustavnopravni sistem Republike Srpske ne poznaje hijerarhijsko rangiranje zakonskih normi, u razmatranju i odlučivanju o brojnim predmetima Sud nije odlučivao o eventualnoj međusobnoj nesaglasnosti zakona, jer to nije u njegovoj nadležnosti. Takođe, Sud nije nadležan da ocjenjuje primjenu zakona i drugih propisa, cjelishodnost normativnih rješenja, niti da odlučuje o zahtjevima za izmjene zakona, pa je, s obzirom na prirodu pokrenutih pitanja, ocijenio da nema uslova za zasnivanje nadležnosti ovog Suda.

4. Povratno dejstvo zakona, međusobni odnosi propisa i opšti akti

Ustavni sud zapaža da povratno dejstvo propisa posebno pogađa princip pravne sigurnosti, jer otežava, a često i onemogućava, otklanjanje pravnih posljedica koje proizvode. Ustavni sud može utvrditi da zakon nije u saglasnosti sa Ustavom, kao i da zakon koji je prestao da važi nije u vrijeme svog važenja bio u saglasnosti sa Ustavom. Odluke Ustavnog suda u oba ova slučaja imaju isto pravno dejstvo, koje je precizno propisano Zakonom o Ustavnom sudu, kako u odnosu na propise i druge opšte akte donesene za izvršenje i sprovođenje zakona koji su na osnovu odluke Ustavnog suda prestali da važe, tako i u odnosu na pojedinačne − konačne ili pravosnažne akte donesene na osnovu tih zakona. Dakle, Ustavom i Zakonom o Ustavnom sudu sva ova pitanja su uređena, tako da u ovom domenu ne postoje ustavne i zakonske "pravne praznine".

Ustavni sud je u više predmeta, nakon pažljivog razmatranja, zaključio da osporeni akti po svojoj sadržini i pravnoj prirodi nisu ''opšti akti za čiju ocjenu ustavnosti i zakonitosti je nadležan Ustavni sud''. Naime, radilo se o pojedinačnim pravnim aktima, deklaraciji, zaključku ili drugom aktu koji ne sadrži elemente opšteg pravnog akta. U takvim slučajevima Ustavni sud nije mogao prihvatiti nadležnost, pa je odlučivao shodno odredbama člana 115. Ustava Republike Srpske.

          Ustavni sud je, kako je to propisano Zakonom o Ustavnom sudu, u prethodnom postupku od donosilaca pravnih akata čija se ustavnost i zakonitost osporavala redovno tražio odgovor na navode iz prijedloga, odnosno inicijativa, što je, po pravilu, nužna pretpostavka za nastavljanje postupka i donošenje odluka. Pored toga,  Ustavni sud smatra da uredno dostavljanje odgovora doprinosi i afirmaciji načela vladavine prava i, u tom okviru, načela kontradiktornosti ustavnosudskog postupka, odnosno kvalitetnijem razmatranju i odlučivanju o ustavnosudskim predmetima.

5. Problem sinhronizacije propisa ipravnotehničke obrade

Ustavni sud zapaža i konstatuje da je zakonodavac u pojedinim zakonima propisivao suprematiju nekog zakona nad drugim zakonskim propisima, na šta je ovaj Sud reagovao ukidanjem takvih odredaba.

Takođe, Ustavni sud Republike Srpske konstatuje da  je zakonodavac izašao iz svojih ovlašćenja propisujući da stručni saradnici u cijelosti obavljaju sudijske poslove ili da zemljišnoknjižni referenti mogu donositi odluke iz domena sudovanja. Vjerovatno su ovakva rješenja rezulatat uticaja vanjskih činilaca, kao i nametanja  njihovih  rješenja u ovim oblastima. Pri tome se zanemaruju osnovni ustavnopravni aspekti koji su u domaćem pravu drukčije regulisani, pa takva normiranja predstavljaju povredu Ustava Republike Srpske.

Uočena je pojava i da se novim zakonima stavljaju van snage samo prečišćeni tekstovi istog zakona, a da se istovremeno stave van snage i osnovni tekst tog zakona, npr. Zakon o uređenju prostora i građenju («Službeni glasnik Republike Srpske» broj 55/10, član 127. stav 1).

Iako rjeđe nego u ranijem periodu, postoje pojave da se jedan zakon mijenja zakonom iz sasvim druge oblasti, a ne, kako je to u pravnoj tehnici uobičajeno, izmjenama ili dopunama istog zakona. Ustavni sud je, takođe, uočio pojavu da se ista materija u različitim zakonima različito normira, naročito u domenu kaznenih odredaba.

I dalje u propisima ima nekorektnosti terminološke i pravnotehničke prirode, što umanjuje njihov kvalitet i čini ih nedovoljno razumljivim i teže primjenljivim. Čak se ponekad sreću instituti i pojmovi nepoznati u pravnoj praksi i teoriji.

Nadalje, u pojedinim propisima  uvode se novi nazivi za neke pravne institute koji nisu uobičajeni ni u stručnoj praksi  niti su prihvatljivi za građane, sa jedne strane, dok, sa druge strane, pretpostavljaju da se u mnogim drugim zakonima usklade nazivi tih pravnih instituta i pojmova.

Dakle, Sud i ovom prilikom ističe da je u izgradnji zakonodavstva neophodno izbjegavati nepotrebna eksperimentisanja, termine i sintagme koji nisu svojstveni domaćem pravnom sistemu. Neophodno je i znatno više uvažavati opšteprihvaćena rješenja koja su vladajuća u uporednom pravu, jer percepcija provjerenih pravnih normi može samo olakšati pravni život i privredni promet, kako unutar Republike Srpske i zemlje tako i u međunarodnim ekonomskim i drugim odnosima. Isto tako, ne treba zapostavljati ni rješenja iz ranijih pravnih sistema koja su pozitivno ocijenjena u teoriji i nesumnjivo izdržala provjeru u praksi.

 6. Izvršavanje odluka Ustavnog suda

Zbog pojava neizvršavanja odluka Ustavnog suda ova je materija dobila svoju krivičnopravnu zaštitu Krivičnim zakonom Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 49/03), kojom će se sankcionisati službeno i odgovorno lice koje odbija da izvrši odluku Ustavnog suda Republike Srpske.

Izvršavanje odluka Ustavnog suda ostvaruje se u procesu primjenjivanja zakona, drugih propisa i opštih akata. U slučaju potrebe, na osnovu člana 119. Ustava, Vlada obezbjeđuje izvršenje odluka Ustavnog suda. Samo izvršenjem odluka Ustavnog suda dolazi do uklanjanja iz pravnog sistema neustavnih i nezakonitih akata. Bez toga bi odluke Ustavnog suda značile samo registrovanje ili konstatovanje neustavnosti ili nezakonitosti.

U dosadašnjoj praksi nije bilo izrazitih primjera neizvršavanja odluka Ustavnog suda Republike Srpske, ali je primijećeno da implementacija ovih odluka nije uvijek blagovremena niti potpuna, u skladu sa smislom, strukturom i suštinom odgovarajuće odluke Ustavnog suda Republike Srpske.

Mišljenja smo da pitanje izvršenja odluka Ustavnog suda Republike Srpske mora biti predmet kontinuirane aktivnosti Vlade Republike Srpske kao i Ustavnog suda Republike Srpske.

7. Vijeće za zaštitu vitalnog nacionalnog interesa

Ustavni sud (Vijeće za zaštitu vitalnih nacionalnih interesa) je do sada rješavao određen broj zahtjeva za zaštitu vitalnog interesa konstitutivnih naroda smatrajući ih prioritetnim i nastojeći da održi, inače, veoma kratke ustavne rokove. Sud, na osnovu analize vlastite prakse ostvarivanja svojih ustavnih nadležnosti, konstatuje da u postupku odlučivanja o vitalnom nacionalnim interesu u zakonodavnom organu – Narodnoj skupštini, odnosno Vijeću Naroda Republike Srpske – još nisu uspostavljeni adekvatni kriterijumi i standardi koji treba da izražavaju pravi smisao ovog ustavnog instituta. Pri tome se, prije svega, ima u vidu da se propisana procedura odlučivanja o tome nedovoljno poštuje, te da se često ovakvi zahtjevi postavljaju i za pitanja koja nemaju takav značaj. Zahtjevi klubova su, u proceduralnom smislu, redovno prihvatljivi, ali često nepotrebni i necjelishodni. To objektivno otežava rad Suda, odnosno Vijeća za zaštitu vitalnog interesa konstitutivnih naroda, koji donosi odluke u predviđenim rokovima. Ustavni sud, nakon razmatranja dosad primljenih predmeta, smatra da navedena pojava, koja je i dalje prisutna, može značiti i određeno usporavanje rada zakonodavnog organa, što za dalju posljedicu ima izostanak zakonskog i drugog normativnog uređivanja značajnih pitanja, odnosno društvenih odnosa, a što uzrokuje i usporavanje, pa i izostanak rješavanja prisutnih društvenih protivrječnosti.

                Inače, gotovo cijeli segment pravila u vezi sa ovim ustavnim institutom  je veoma specifičan a u dobroj mjeri protivrječan i nekonzistentan. Naime, Amandmanom LXXVII na Ustav Republike Srpske pojam vitalnog nacionalnog interesa definisan je tako kao što su u alinejama 1–8 pojedinačno nabrojane oblasti vitalnog nacionalnog interesa da bi se u alineji 9. utvrdilo da su od vitalnog nacionalnog interesa i „druga pitanja koja bi se tretirala kao pitanja vitalnog nacionalnog interesa ukoliko tako smatra 2/3 jednog od klubova konsitutivnog naroda u Vijeću naroda“. Dakle, ovakvom formulacijom ustanovljeno je pravo jednom od konsitutivnih naroda da svako pitanje iz zakonodavne nadležnosti podvede pod pojam nacionalnog interesa.

          Vidljivo je, dakle, a to je praksa i pokazala, da se ovdje ne radi o sistemu zaštite vitalnog nacionalnog interesa, odnosno zaštite od povrede tog interesa, nego praktično o davanju  generalnog ovlašćenja klubovima konstitutivnih naroda da u svakoj prilici i svakim povodom dovedu u pitanje donošenje propisa, čak i onih koji objektivno nemaju nikakve veze sa povredom odgovarajućeg vitalnog nacionalnog interesa.

Nadalje, upotrebljavani termini u ovoj materiji su prilično nejasni i neodređeni, a postoji velika razlika i u praktičnim aspektima jer se u odredbama pojavljuju različiti pojmovi kao što su vitalni interes, nacionalni interes i vitalni nacionalni interes, kao i pojam zaštite vitalnih nacionalnih interesa.

Navedeni ustavnopravni problem stvara brojne teškoće u praksi Ustavnog suda, odnosno njegovog Vijeća, a posebno je izražen pri donošenju odluka Vijeća za zaštitu vitalnih nacionalnih interesa. Ovdje imamo nelogične i protivrječne odnose u relaciji odluka o prihvatljivosti zahtjeva, kao prethodnih odluka, i odluka o meritumu pa se iste, imajući u vidu osnovne principe utvrđene u Ustavu Republike Srpske, a posebno sve konvencije i deklaracije o zaštiti ljudskih prava i sloboda, moraju primjenjivati u skladu sa osnovnim demokratskim iskustvima i regulama Evropske zajednice. U tom kontekstu smatramo da je i pored izraženih problema, praksa ovoga Suda bila ispravna i oportuna.

U sklopu ovih pitanja je i dodatni problem koji u suštini inauguriše stvarnu (ne)ravnopravnost naroda. Naime, Odluka Ustavnog suda Bosne i Herecegovine o konstitutivnosti naroda, a na osnovu koje su amandmanski izmijenjeni ustavi entiteta, u praksi se izražavala kao očigledno nedemokratska i protivustavna. Ovakvim problematičnim i ekskluzivnim pravom koje je dato samo konstitutivnim narodima  krše se osnovna ljudska prava i slobode. Ustavni sud zapaža da status konstitutivnog naroda potiskuje status manjine. U praksi ostvarivanja konstitutivnosti, s obzirom na nejednaku brojčanu snagu triju konstitutivnih naroda, postavilo se kao otvoreno pitanje da li konstitutivnost jednog naroda isključuje njegov status manjine prema aktuelnim međunarodnopravnim sporazumima. Posljedica pozitivnog odgovora bila bi da se pripadnici te grupe ne mogu pozivati na status manjine, koji bi im, zapravo, pripadao da nemaju privilegiju konstitutivnosti.

Nadalje, sve se više nameće potreba dalje dogradnje ustavnih rješenja  Ustava Republike Srpske o zaštiti vitalnih nacionalnih interesa, prvenstveno sa stanovišta decidiranog određenja o tome šta sve spada u vitalni nacionalni interes i u kojoj fazi parlamentarnog odlučivanja, te uspostavljanje primjerenih rokova za rad ustavnih sudova u postupku zaštite vitalnih interesa.

Neophodno je otkloniti uopštenost, nedefinisanost, neodređenost i široku ustavnu formulaciju vitalnih nacionalnih interesa i procedura u vezi njihove zaštite.

8. Izmjena Ustava Republike Srpske

Ustavni Sud ponovno ističe da se Ustav Republike Srpske može mijenjati samo u Ustavom utvrđenom postupku (čl. 132–138), tj. sa prethodno utvrđenim ciljevima, sadržajem i obimom ustavnih promjena, uz očuvanje i zadržavanje sadašnjeg ustavnopravnog statusa, teritorijalnog integriteta i ravnopravnosti entiteta u okviru Bosne i Hercegovine. Pri tome, neophodno je očuvati identitet i kontinuitet Republike Srpske utemeljen Ustavom Bosne i Hercegovine i Ustavom Republike Srpske, kao i Opštim okvirnim sporazumom za mir u Bosni i Hercegovini.

Sud, takođe, smatra da mijenjanje Ustava Republike Srpske odlukama Parlamenta o prenosu nadležnosti, Visokog predstavnika ili ustavnih sudova ima negativne posljedice, ne samo za ustavni status i ovlašćenja entiteta nego i za cjelinu uspostavljenih odnosa u Bosni i Hercegovini.

Bez obzira na opštepoznate okolnosti, jasno je da ovakve izmjene Ustava nisu  demokratske i predstavljaju napad na ustavnopravni poredak i ovlašćenja koje su Ustavom Bosne i Hercegovine utvrđene kao nadležnosti entiteta.

Zbog toga bi bilo oportuno da Narodna skupština Republike Srpske ovakve pojave dovede u odnose koji su ustavima jasno i nedvosmisleno određeni.

Ustavni sud je navedeno stanovište zauzeo nakon svestranog i kritičkog razmatranja pojava od interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti u Republike Srpske, a u svjetlu odgovarajućih načela Ustava Republike Srpske (čl. 132–138), odnosno člana III/5.a) Ustava Bosne i Hercegovine. Navedeni stav Ustavnog suda Republike Srpske je zauzet, naročito, nakon razmatranja pitanja nadležnosti kao rezultata dogovora entiteta, i, u tom kontekstu, pitanja ko su stranke sporazuma na koji upućuju odredbe čl. 132–138. Ustava Republike Srpske, odnosno odredbe člana III/5.a) Ustava Bosne i Hercegovine, zatim, da li Bosna i Hercegovina treba da bude stranka u postupku sklapanja sporazuma; može li entitet da reguliše način na koji će dati svoju saglasnost na sporazum i koji su efekti tog sporazuma; šta može biti preneseno – da li sama ustavna nadležnost ili pravo da se crpi ustavna nadležnost kao i da li se normativno polje koje Ustavni sud Bosne i Hercegovine može koristiti za kontrolu ustavnosti određenog pravnog akta može proširiti sadržajem sporazuma o prenosu nadležnosti. Navedena i druga pitanja u ovom domenu zahtijevaju odgovor, što je i razumljivo zbog činjenice da su ustavni tekst (član III/5.a), kao i Ustav Bosne i Hercegovine, odnosno navedene odredbe Ustava Republike Srpske relativno novijeg datuma. Razjašnjavanje osnove prava koje proizlazi iz člana III/5. Ustava Bosne i Hercegovine ostaje ključna stvar, jer će upravo ona neizbježno doprinijeti stabilnosti i održivosti mnogih reformi i institucija koje se oslanjaju, ili su utemeljene na osnovu ovih odredaba Ustava Bosne i Hercegovine. Dotle, Ustavni sud smatra optimalnim rješenjem, tj. odgovorom na sva navedena pitanja aktuelne odredbe čl. 132. do 138. Ustava Republike Srpske i njihovo dosljedno poštovanje i primjenu u praksi.

9. Ispitivanje odluka Ustavnog suda Republike Srpske u

    Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine

Ustavom Bosne i Hercegovine (član VI tačka 3 (b)) utvrđeno je, pored ostalog,  da Ustavni sud Bosne i Hercegovine «ima apelacionu nadležnost za pitanja iz Ustava koja se pojave na osnovu presude bilo kojeg suda u Bosni i Hercegovini». Prema pravilima Ustavnog suda Bosne i Hercegovine («Službeni glasnik Bosne i Hercegovine» broj 60/05) i ustavnosudskoj praksi, Ustavni sud Bosne i Hercegovine, u tom smislu, raspravlja i odlučuje i o apelacijama na odluke Ustavnog suda Republike Srpske. Stav je Ustavnog suda Republike Srpske da je ova nadležnost neprihvatljiva, jer su prema članu 119. Ustavu Republike Srpske odluke ovog suda opšteobavezne i izvršne na teritoriji Republike Srpske.

IV. ZAKLjUČNE OCJENE USTAVNOG SUDA O NEKIM

     ASPEKTIMA OSTVARIVANjA USTAVNE FUNKCIJE SUDA

Ustavni sud je nastavio da, u skladu sa svojim ustavnim nadležnostima,  okvirno prati ostvarivanje ustavnopravnog sistema Republike Srpske. Ovaj sud je pozitivno ocijenio konstruktivnu ulogu sudija Ustavnog suda u procesu analize i dogradnje Ustava Republike Srpske i njihov konkretan doprinos u procesu ustavnih reformi. Ustavni sud Republike Srpske je u tom procesu ocijenio ustavnu situaciju i utvrdio određene stavove u ovoj oblasti.

Reforma ukupnog pravnog sistema i, u tom okviru, nezavisnog ustavnog sudstva kao specifičnog dijela ustavnopravnog sistema Republike Srpske, treba da osiguraju ostvarenje, odnosno dostizanje nivoa evropskih standarda principa vladavine prava i pravne države, što uključuje sve demokratske atribute pravde, pravičnosti i ostvarivanja i zaštite ljudskih prava i osnovnih sloboda i prosperitet. Čini se da promjene Ustava moraju prvenstveno biti u funkciji rješavanja postojećih društvenih protvrječnosti, tj. da Ustav postane važan činilac demokratske integracije društvene zajednice i njenog daljeg napretka. Stoga, Ustav mora ostati kvalitativan, čvrst i trajan normativni akt. Ustavni sud Republike Srpske smatra da bi, uz to, Ustav trebao biti otvoren za efektivan integrativan primat evropskog prava.

 Sudije Ustavnog suda Republike Srpske su aktivno i neposredno učestvovale u debatama o predstojećim promjenama Ustava Republike Srpske, koje je organizovala Narodna skupština Republike Srpske u 2008. i 2009. godini. Ustavni sud Republike Srpske je na taj način učinio konkretan napor davanju neposrednog doprinosa uspjehu javne rasprave o Nacrtu amandmana CXXII-CL na Ustav Republike Srpske, što je u funkciji uspješnog nastavka procesa dogradnje Ustava i ustavnog uređenja  Republike Srpske.

Ustavni sud Republike Srpske izvršavajući neposredno svoju ustavnu funkciju praćenja pojava od interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti, odnosno ostvarivanja i zaštite ustavnopravnog sistema i poretka Republike Srpske i putem odluka Ustavnog suda – daje konkretan doprinos ostvarivanju suštinskih ciljeva i normi Ustava Republike Srpske.

             Iznesena mišljenja o ostvarivanju ustavnosti i zakonitosti, utvrđene kritičke ocjene kao i prijedlozi koji su dati  u ovom  obavještenju, bitan su sastavni dio ustavnih obaveza ovog Suda, kao i njegovih nastojanja da doprinese daljoj afirmaciji demokratskih odnosa i vladavini prava u Republici Srpskoj. 

Banja Luka, mart 2011. godine