O B A V J E Š T E Nj E
O NEKIM POJAVAMA OD INTERESA ZA OSTVARIVANjE
USTAVNOSTI I ZAKONITOSTI
Ustavni sud Republike Srpske usvojio je tekst Obavještenja o nekim pojavama od interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti. Ustavom Republike Srpske je, pored ostalog, utvrđeno da Ustavni sud, osim svojih osnovnih nadležnosti, prati i pojave od interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti, obavještava najviše ustavne organe Republike o stanju i problemima u toj oblasti i daje im mišljenje i prijedloge za eventualno donošenje zakona i preduzimanje drugih mjera radi obezbjeđivanja ustavnosti i zakonitosti, zaštite vitalnih nacionalnih interesa konstitutivnih naroda i ostalih, kao i ostvarivanja i zaštite sloboda i prava građana, organizacija i zajednica.
Napominjemo da je, u skladu s tim, Ustavni sud do sada u tri navrata (15. decembra 1996, 15. decembra 1999. i 1. jula 2001. godine) Narodnoj skupštini Republike Srpske i ostalim najvišim ustavnim organima Republike dostavljao obavještenja o nekim pojavama od interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti u Republici Srpskoj.
S obzirom na to da je od posljednjeg obavještenja došlo do bitnih promjena u ustavnom i pravnom sistemu i u društvu u cjelini i da su postignuta nova iskustva u ostvarivanju i zaštiti ustavnosti i zakonitosti, usvojeno je četvrto Obavještenje za najviše ustavne institucije i javnost u Republici Srpskoj, koje će biti dostavljeno najvišim organima Republike.
I
I u ovom obavještenju, kao i u prethodnim, ističemo da su pravni i politički sistem Republike Srpske od početka konstituisani i izgrađuju se, u prvom redu, na principima garantovanja i zaštite ljudskih prava i sloboda u skladu sa međunarodnim standardima; obezbjeđivanju nacionalne ravnopravnosti i zaštite vitalnih nacionalnih interesa; vladavine prava; socijalne pravde; tržišne privrede; višestranačkog sistema; parlamentarne demokratije i podjele vlasti; slobodnim izborima; lokalnoj samoupravi; zaštiti prava etničkih grupa i drugih manjina.
Prema članu 69. Ustava Republike Srpske, "ustavnost i zakonitost obezbjeđuje Ustavni sud". Njegova osnovna funkcija je kontrola ustavnosti i zakonitosti normativnih akata, a, u okviru toga, posebno ocjena ustavnosti zakona, što jasno proizlazi iz odredbe člana 45 Ustava, po kojoj je svako dužan da se pridržava Ustava i zakona.
Od konstituisanja Republike Srpske njen Ustav je mijenjan i dopunjavan 15 puta (sa 113 amandmana) a njegove posljednje promjene izvršene su 2003. godine. U vremenu od dostavljanja posljednjeg Obavještenja o nekim pojavama od interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti (1. jul 2001. godine) donesen je 141 novi zakon i 158 zakona o izmjenama i dopunama zakona, 102 uredbe i više desetina raznih drugih akata. Međutim, iako je sistem normativnih akata u Republici, prema navedenim podacima, vrlo obiman i raznovrstan, on je, istovremeno, nedovoljno sinhronizovan i integrisan. Naime, u tom sistemu istovremeno i paralelno egzistiraju, na jednoj strani, prenormiranost, tj. "inflacija" propisa, a, na drugoj strani, pravne praznine, tj. neregulisanost određenih odnosa, pa i dijelova oblasti pravnog sistema.
Osnov cjelokupnog sistema zaštite ustavnosti i zakonitosti jeste odredba alineje 4. člana 5. Ustava, kojom je utvrćeno da se ustavno uređenje Republike Srpske, pored ostalog, temelji i na vladavini prava. Odredba člana 108. Ustava utvrđuje da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, kao i da propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom. Morala bi postojati apsolutna suprematija Ustava u skladu sa načelom ustavnosti, tako da nijedan propis, dakle, ne samo da ne može biti u suprotnosti sa Ustavom Republike Srpske nego se mora i zasnivati na njemu. Međutim, postojanje odluka visokog predstavnika i tzv. krovnih zakona odražava se na složenosti stanja i odnosa, te najdirektnije ugrožava mogućnost postojanja konzistentnog i koherentnog pravnog sistema u Republici Srpskoj.
II
Ustavni sud Republike Srpske je u periodu od 01. jula 2001. godine do 31. oktobra 2005. godine primio 516 podnesaka kojima je tražena ocjena ustavnosti i zakonitosti različitih pravnih akata, od čega se u 251 slučaju tražilo ocjenjivanje ustavnosti zakona, a u 46 slučaja − ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti uredbi, više sukoba nadležnosti, a u 219 slučajeva − ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti ostalih nižih pravnih akata.
U ukupnom broju od 516 predmeta, ustavni spor je iniciran podnošenjem 80 prijedloga i 436 inicijativa za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti i zakonitosti. Kao ovlašćeni predlagači javljali su se skupštine opština, preduzeća i druga pravna lica, redovni sudovi, republički organi uprave, osiguravajuće organizacije, banke, društvene organizacije i udruženja građana i dr. Postupak su najčešće inicirali fizička ili pravna lica, podnošenjem inicijativa za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti.
S obzirom na to da je Vijeće za zaštitu vitalnog nacionalnog interesa obrazovano 14. marta 2005. godine, do sada je primilo i odlučivalo o 15 predmeta o utvrđivanju postojanja vitalnog nacionalnog interesa konstitutivnih naroda.
Kao i u ranijem periodu, najviše sporova odnosilo se na ustavnost i zakonitost propisa iz oblasti privatizacije državnog kapitala u preduzećima i bankama, finansijskog, carinskog i bankarskog sistema (carine, porezi, doprinosi i komunalne takse), imovinsko-pravnih odnosa (promet nepokretnosti), organizacije i upravljanja u preduzećima i drugim pravnim licima, deviznog poslovanja, stambene problematike, eksproprijacije, korišćenja građevinskog zemljišta, radnih odnosa, zdravstvenog, penzijskog i invalidskog osiguranja, teritorijalne organizacije i lokalne samouprave. Brojnim prijedlozima i predstavkama osporavana je ustavnost i zakonitost ostalih pravnih akata (uredbe, naredbe, statuti i odluke skupština opština i ranijih izvršnih odbora, pravilnici i drugi opšti akti preduzeća i ustanova, pojedinačni akti itd.). U tom okviru, najdelikatniji sporovi odnosili su se na svojinsku transformaciju, organizaciju preduzeća i upravljanje u njima i korišćenje i vraćanje nepokretnosti.
Ustavni sud je insistirao na uklanjanju iz pravnog poretka propisa kojima se prekoračuju ustavna i zakonska ovlašćenja, odnosno ne poštuje ustavni princip po kome se svi subjekti ustavnog sistema moraju pridržavati svojih Ustavom i zakonom utvrđenih kompetencija. U tom kontekstu, posebno je insistirano na respektovanju ustavnog načela po kome su građani jednaki pred zakonom i uživaju istu pravnu zaštitu. Saglasno tome, Sud ukazuje da prava koja Ustav garantuje nisu neograničena. Ljudska prava i slobode ograničena su jednakim slobodama i pravima drugih, a njihova zloupotreba je protivustavna i kažnjiva, što podrazumijeva i ovlašćenje svih organa i institucija zakonodavne, izvršne, upravne i sudske vlasti da spriječe svaku zloupotrebu prava.
U ustavnosudskoj praksi neposredno se primjenjuju odredbe Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda i ove odredbe imaju prioritet nad zakonima. To upućuje na poštivanje ustavnog principa neposredne primjene Ustavom utvrđenih prava i osnovnih sloboda, uz eliminisanje ili svođenje na minimum zakonske regulative, čime se neposredno ograničava zakonodavac u propisivanju načina ostvarivanja konkretnih sloboda, odnosno prava. Naime, član 49. Ustava odredio je da se slobode i prava ostvaruju, a dužnosti ispunjavaju neposredno na osnovu Ustava, osim kada je Ustavom predviđeno da se uslovi za ostvarivanje pojedinih od njih utvrđuju zakonom. Zakonom se može propisati način ostvarivanja pojedinih prava i sloboda samo kada je to neophodno za njihovo ostvarivanje. U zakonodavnoj regulativi Republike Srpske smisao i domašaj ove koncepcije još nisu dovoljno sagledani, niti se ovom ustavnom principu u praksi ostvarivanja Ustava posvećuje pažnja koju on zaslužuje.
U vezi sa primjenom odredbi koje su za pojedinca povoljnije − u slučaju razlike odredbi Ustava Bosne i Hercegovine i Ustava Republike Srpske − obavezno je voditi računa o poštovanju Ustava Bosne i Hercegovine. Ustavni sud je zapazio da se donose propisi koji se po Ustavu mogu samo izuzetno donositi. Na to je i ranije Ustavni sud upozorio.
Analiza stanja i ostvarivanja pravnog sistema i uloge Ustavnog suda u stvaranju adekvatne zakonodavne politike i slobodniji pristup uporednom pravu i praksi Evropskog suda za ljudska prava i praksi ustavnih sudova razvijenih zemalja zahtijeva i više uvažavanja opšteprihvaćenih rješenja.
Ustavni sud je ukazao na to da se nerijetko previđa i zapostavlja princip izražen u članu 66. Ustava, kojim je utvrđeno da prava i dužnosti Republike vrše Ustavom određeni republički organi i da su ljudska prava i slobode, jednakost pred zakonom, samostalnost, ustavni položaj i prava jedinica lokalne samouprave – osnova i mjera ovlašćenja i odgovornosti republičkih organa.
Ustavni sud, u skladu sa svojim ranijim odlukama i stanovištima, ocjenjujući ustavnost i zakonitost akata o obustavljanju izvršenja sudskih odluka, zauzeo – stav da se time ograničava samostalnost i nezavisnost sudske vlasti, jer se obustavljanjem izvršenja pravnosnažnih i izvršnih odluka redovnih sudova prelazi okvir ustavne i zakonske nadležnosti zakonodavnih i izvršnog organa. Naime, izvršna vlast nema, i ne može imati, nikakvog uticaja na sudsku vlast, jer se time negira ustavno načelo o podjeli vlasti i o samostalnosti i nezavisnosti sudova. Iako je Ustavom Republike Srpske (član 69) izvršena jasna podjela nadležnosti, i dalje se u zakonodavnoj i uopšte normativnoj aktivnosti vrši preuzimanje i preplitanje nadležnosti između organa zakonodavne i izvršne vlasti.
U ostvarivanju nadležnosti skupština opština i njihovih organa dolazilo je do prekoračenja ustavnih i zakonskih ovlašćenja, što se posebno odnosi na prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa, poslovanja privatnih preduzeća, korišćenja stambenog i poslovnog prostora. Sud je ukazivao na potrebu da se odlučivanje u ovim oblastima, a naročito određivanje i način naplate svih obaveza pravnih i fizičkih lica, vrši na osnovu zakona.
U slučajevima kada je donosio odluke i rješenja o odbijanju prijedloga, odnosno neprihvatanju inicijativa za ocjenu ustavnosti i zakonitosti, Ustavni sud je uvijek štitio ustavne principe kao što su ravnopravnost građana u slobodama, pravima i dužnostima; sloboda štampe i drugih sredstava javnog obavještavanja; pravo na rad i sloboda rada; samostalnost preduzeća i drugih oblika privređivanja; zabrana monopola; mogućnost ograničavanja ili oduzimanja prava svojine samo uz pravičnu naknadu itd.
U nekim predmetima Ustavni sud je svoje djelovanje okončavao obustavom postupka, jer su, u međuvremenu, donosioci osporenih akata sami otklanjali neustavnost ili nezakonitost, tj. usaglašavali svoje akte sa Ustavom ili zakonom. Ustavni sud je, pored toga, s ciljem izbjegavanja novih nepotrebnih ustavnih sporova, svojim odlukama upućivao na pravilno i kreativno tumačenje osporenih odredaba zakona, drugih propisa i opštih akata, kao i svojih ranije donesenih odluka. Istovremeno, iako je odlukama Ustavnog suda jasno izražen stav o tome, i dalje se, nerijetko, ponavljaju zahtjevi za ocjenu ustavnosti i zakonitosti već ocijenjenih akata.
Naglašavamo da retroaktivno dejstvo propisa posebno pogađa princip pravne sigurnosti, jer otežavaju, a često i onemogućavaju, otklanjanje pravnih posljedica koje proizvode. Ustavni sud može utvrditi da zakon nije u saglasnosti sa Ustavom, kao i da zakon koji je prestao da važi nije u vrijeme svog važenja bio u saglasnosti sa Ustavom. Odluke Ustavnog suda u oba ova slučaja imaju isto pravno dejstvo, koje je precizno propisano Zakonom o Ustavnom sudu, kako u odnosu na propise i druge opšte akte donesene za izvršenje zakona koji su na osnovu odluke Ustavnog suda prestali da važe, tako i u odnosu na pojedinačne − konačne ili pravnosnažne akte donesene na osnovu tih zakona. Dakle, Ustavom i Zakonom o Ustavnom sudu sva ova pitanja su uređena, tako da u ovom domenu ne postoje ustavne i zakonske "pravne praznine".
Ustavni sud je u više predmeta nakon pažljivog razmatranja zaključio da osporeni akti po svojoj sadržini i pravnoj prirodi nisu ''opšti akti za čiju ocjenu ustavnosti i zakonitosti je nadležan Ustavni sud''. Naime, radilo se o pojedinačnim pravnim aktima ili deklaraciji, zaključku ili drugom aktu koji ne sadrži elemente opšteg pravnog akta. U takvim slučajevima Ustavni sud nije mogao prihvatiti nadležnost, pa je odlučivao shodno odredbama člana 115. Ustava Republike Srpske.
Ustavni sud ponovo ukazuje na svoja ranija obavještenja o određenim pojavama od interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti koje još nisu razmatrane od strane nadležnih organa Republike Srpske, odnosno ovi organi nisu preduzimali odgovarajuće mjere i aktivnosti radi obezbjeđivanja ustavnosti i zakonitosti i zaštite sloboda i prava građana i pravnih lica.
Ustavni sud je, kako je to propisano Zakonom o Ustavnom sudu, u prethodnom postupku od donosilaca akata čija se ustavnost i zakonitost osporavala redovno tražio odgovor na navode iz prijedloga, odnosno inicijativa, što je, po pravilu, nužna pretpostavka za nastavljanje postupka i donošenje odluka. Iako se takvi odgovori sve više dobijaju, oni izostaju naročito od Narodne skupštine Republike Srpske, čak i nakon više ponovljenih zahtjeva Suda. Takav odnos organa zakonodavne vlasti direktno utiče na usporavanje postupka i šteti kvalitetnom odlučivanju. U dosadašnjem radu Ustavni sud je, kada je u pitanju ocjenjivanje ustavnosti zakona, prihvatao i odgovore koje su mu dostavljali Vlada (kao predlagač), odnosno nadležno ministarstvo (kao obrađivač zakona), iako odgovor treba da daje Narodna skupština odnosno njenim poslovnikom ovlašćeno radno tijelo, a ona uglavnom to ne čini, pa bi tu praksu trebalo učiniti svrsishodnijom.
S obzirom na to da su ovlašćenja Ustavnog suda vrlo široka, jer uključuju i ocjenu ustavnosti zakona, logično je da se on u praksi i dalje "samoograničava" i uzdržava, tj. da svoja ovlašćenja restriktivno koristi. Polazeći od toga, Ustavni sud rješava samo pravna, a ne i faktička pitanja; uzdržava se od rješavanja političkih problema; ne upušta se u ocjenu progresivnosti i cjelishodnosti zakona; u slučaju sumnje, polazi od prezumpcije ustavnosti sve dok se nesumnjivo ne dokaže neustavnost i, najzad, neustavnim se proglašavaju samo pojedine odredbe zakona, a posve izuzetno zakon u cjelini.
U rješavanju složenih ustavnosudskih sporova, prije odlučivanja Sud provodi kompletan postupak, proučavajući ne samo pravne aspekte već i sve ekonomske, političke, socijalne i druge dimenzije i implikacije spora, tj. unaprijed sagledava sve pozitivne i negativne posljedice svoje odluke kako ona ne bi dovela do većih poremećaja u sistemu ili prouzrokovala neotklonjive štetne posljedice.
Uočeno je da određeni broj osporenih akata ima temporalni karakter, jer njihova primjena prestaje sa izvršenjem određenog pravnog posla ili radnje. U vrijeme ocjenjivanja njihove ustavnosti ili zakonitosti ovi akti su već prestali da važe. U ovim slučajevima Sud nije ocijenio da je potrebno donijeti odluku zbog toga što nisu otklonjene posljedice njihove neustavnosti, odnosno nezakonitosti.
Ustavni sud ponovo ukazuje na nužnost prevazilaženja prakse daljeg postojanja u Republici Srpskoj propisa iz više pravnih sistema zbog primjene preuzetih zakona i drugih propisa ranije SFRJ i Socijalističke Republike Bosne i Hercegovine. Potrebno je intezivnije raditi na izgrađivanju vlastitog pravnog sistema, naročito na donošenju onih propisa za određene grane prava koji bi isključili primjenu preuzetih propisa i istovremeno omogućili harmonizaciju zakonodavstva Republike Srpske sa zakonodavstvom Evropske unije.
U zakonodavnoj praksi i dalje postoje pojave da se jedan zakon mijenja zakonom iz sasvim druge oblasti, a ne, kako je to u pravnoj tehnici uobičajeno, izmjenama ili dopunama istog zakona. Neprihvatljivo je da se zakoni stavljaju van snage aktima niže pravne snage (npr. uredbama). Istovremeno, Ustavni sud je uočio pojavu da se ista materija u raličitim zakonima različito normira, naročito u domenu kaznenih odredaba.
Analiza normativne djelatnosti Vlade i organa državne uprave pokazuje da se podzakonski akti, odnosno izvršni propisi ne samo brojčano povećavaju nego sve više dobijaju karakter normativnoregulativnih akata. Ustavni sud ukazuje na to da uredbe za izvršenje zakona, kao osnovni i redovni oblik vršenja normativne djelatnosti Vlade, pored ostalih, imaju ova osnovna obilježja: donose se radi obezbjeđenja provođenja i izvršenja zakona; pravni osnov za njihovo donošenje je utvrđen Ustavom odnosno zakonom; stupaju na snagu i prestaju da važe istovremeno sa zakonom na osnovu kojeg su donesene; niže su pravne snage od zakona i podliježu kontroli ustavnosti i zakonitosti od strane Ustavnog suda. Imajući to u vidu, kao i to da je Ustav utvrdio načelo podjele vlasti (član 69), opravdano se postavlja pitanje koliko se Vlada u vršenju svoje normativne djelatnosti kretala u granicama svojih, Ustavom i zakonom propisanih, ovlašćenja, što je domen kontrole ustavnosti i zakonitosti Ustavnog suda.
Suprematija zakona proizlazi iz načela zakonitosti. Zakon je, poslije Ustava, pravni akt najviše pravne snage, sa kojim drugi propisi i opšti akti moraju biti saglasni. Drugi propisi i opšti akti proizlaze iz zakona i moraju biti u skladu sa zakonom. Međutim, i dalje u normativnoj djelatnosti Vlade postoji praksa da svojim aktima uređuje odnose koji se, prema Ustavu, uređuju zakonom. Takva praksa dovodi do situacije da se podzakonskim aktom (uredbom) produžuje primjena zakona koji je prestao da važi, što može da uradi samo zakonodavni organ koji je donio zakon, a ne organ koji izvršava zakone, druge propise i opšte akte Narodne skupštine. Zato Ustavni sud ponovo naglašava da suprematiju zakona izražavaju i odredbe Ustava po kojima je Republika Srpska zasnovana na vladavini prava i po kojima su izvršna i sudska vlast odvojene i vezane zakonom.
I dalje u propisima ima nekorektnosti terminološke i pravnotehničke prirode, što umanjuje njihov kvalitet i čini ih nedovoljno razumljivim i teže primjenljivim. Čak se ponekad sreću instituti i pojmovi nepoznati u pravnoj praksi i teoriji.
Ustavni sud je i ranije ukazivao na to da je u izgradnji zakonodavstva neophodno izbjegavati nepotrebna eksperimentisanja, termine i sintagme koji nisu svojstveni našem pravnom sistemu, zatim prihvatanje u svijetu nepoznatih ili rijetko korišćenih pravnih kategorija i instituta (tzv. sistemski i krovni zakoni). Neophodno je znatno više uvažavati opšteprihvaćena rješenja koja su vladajuća u uporednom pravu, jer recepcija provjerenih pravnih normi može samo olakšati pravni život i privredni promet, kako unutar zemlje tako i u međunarodnim ekonomskim i drugim odnosima. Isto tako, ne treba zapostavljati ni rješenja iz ranijih pravnih sistema koja su pozitivno ocijenjena u teoriji i nesumnjivo izdržala provjeru u praksi.
Zbog čestog neizvršavanja sudskih odluka ova je materija dobila svoju krivičnopravnu zaštitu Krivičnim zakonom Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 49/03). Tako će se novčanom kaznom ili kaznom zatvora do tri godine kazniti službeno i odgovorno lice koje odbija da izvrši odluka Ustavnog suda Republike Srpske, koju je dužno da izvrši. Ukoliko usljed neizvršavanja odluka Ustavnog suda nastanu teške povrede prava drugoga ili značajna materijalna šteta, učinilac djela će se kazniti od jedne do pet godina zatvora.
Izvršavanje odluka Ustavnog suda ostvaruje se u procesu primjenjivanja zakona, drugih propisa i opštih akata. U slučaju potrebe, na osnovu člana 119. Ustava, Vlada obezbjeđuje izvršenje odluka Ustavnog suda. Samo izvršenjem odluka Ustavnog suda dolazi do uklanjanja iz pravnog sistema neustavnih i nezakonitih akata. Bez toga bi odluke Ustavnog suda značile samo registrovanje ili konstatovanje neustavnosti ili nezakonitosti.
Sud upozorava da je angažovanje pojedinih organa vlasti u izvršavanju odluka Suda nedjelotovorno.
Ustav utvrđuje pravilo da zakoni, drugi propisi i opšti akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja i da, izuzev u dva slučaja utvrđena Ustavom, ne mogu imati povratno dejstvo. Zahvaljujući i ranijem ukazivanju Ustavnog suda, u praksi je sve manje slučajeva njihovog ranijeg stupanja na snagu, i za to mora postojati opšti interes utvrđen u postupku donošenja zakona. Ako se ovome doda kašnjenje u objavljivanja propisa, a u nekim slučajevima i propuštanje njihovog objavljivanja, postavlja se pitanje šta je sa "zanemarivanjem prava", odnosno pravilom "ignorantia iuris nocet". To se naročito odnosi na propise iz oblasti finansijskog i poreskog sistema. Stabilnost prava zahtijeva da zakonodavac i svaki drugi stvaralac pravnih normi ograniči svoju moć u odnosu na prošle činjenice i pravne odnose nastale u prošlosti, s ciljem obezbjeđivanja pune pravne sigurnosti i vladavine prava.
S obzirom na to da ustavnopravni sistem Republike Srpske ne poznaje hijerarhijsko rangiranje zakonskih normi, u razmatranju i odlučivanju o brojnim predmetima, Sud nije odlučivao o eventualnoj međusobnoj nesaglasnosti zakona, jer to nije u njegovoj nadležnosti. Takođe, Sud nije nadležan da ocjenjuje primjenu zakona i drugih propisa. Ustavni sud, takođe, nije nadležan da ocjenjuje cjelishodnost normativnih rješenja, niti da odlučuje o zahtjevima za izmjene zakona, pa je, s obzirom na prirodu pokrenutih pitanja, ocijenjeno da nema uslova za zasnivanje nadležnosti ovog Suda.
Do sada se Ustavni sud u istim i sličnim predmetima redovno oglašavao nenadležnim i odbacivao prijedlog, odnosno nije prihvatio inicijativu za ocjenu ustavnosti akata koje je donio visoki predstavnik za Bosnu i Hercegovinu i druge institucije ustanovljene Opštim okvirnim sporazumom za mir u Bosni i Hercegovini.
Ustavni Sud smatra da se Ustav Republike Srpske može mijenjati samo u Ustavom utvrđenom postupku (čl. 132-138), tj. sa prethodno utvrđenim ciljevima, sadržajem i obimom ustavnih propusta, uz očuvanje i zadržavanje sadašnjeg ustavnopravnog statusa, teritorijalnog integriteta i ravnopravnost entiteta u okviru Bosne i Hercegoivne. Pri tome, neophodno je očuvati identitet i kontinuitet Republike Srpske utemeljen Ustavom Bosne i Hercegovine i Ustavom Republike Srpske, kao i Opštim okvirnim sporazumom za mir u Bosni i Hercegovini.
Sud, takođe, smatra da je mijenjanje Ustava Republike Srpske odlukama parlamenta o prenosu nadležnosti, visokog predstavnika ili ustavnih sudova ima negativne posljedice ne samo za ustavni status i ovlašćenja entiteta nego i za cjelinu uspostavljenih odnosa u Bosni i Hercegovini.
III
U praksi Vijeća za zaštitu vitalnih interesa poteškoću stvara uopštenost, nedefinisanost, neodređenost i široka formulacija Amandmana LXXVII i LXXXII na Ustav Republike Srpske:
a) procedure u vezi sa vitalnim interesima kako je definisano u listi iz Amandmana LXXVII, i to u stavu 2. ovog amandmana, koji glasi: ''Zakoni ili drugi propisi ili akti koje izglasa Narodna skupština će se dostaviti i razmatrat će ih Vijeće naroda ako se oni ''odnose'' na vitalni interes definisan u Amandmanu LXXVII''.
b) ''Proceudre za zakone koji se odnose na vitalni nacionalni interes − ukoliko je odlučeno 2/3 većinom jednog od klubova konstitutivnih naroda u Vijeću naroda''.
Ustavom je utvrđeno da u slučaju da 2/3 jednog od klubova konstitutivnih naroda u Vijeću naroda odluči da se zakon, akt ili propis odnosi na vitalni interes, zakon će razmatrati Vijeće naroda.
Ustavni sud je do sada rješavao određen broj zahtjeva za zaštitu vitalnog interesa konstitutivnog naroda smatrajući ih prioritetnim i nastojeći da održi inače veoma kratke ustavne rokove. Sud konstatuje da u postupku odlučivanja o vitalnom nacionalnim interesu u zakonodavnom organu – Narodnoj skupštini Republike Srpske – još nisu uspostavljeni adekvatni kriterijumi i standardi koji treba da izražavaju pravi smisao ovog ustavnog instituta. Pri tome se, prije svega, ima u vidu da se propisana procedura odlučivanja o tome nedovoljno poštuje, te da se često ovakvi zahtjevi postavljaju i za pitanja koja nemaju takav značaj. Zahtjevi koji se upućuju Ustavnom sudu često su nepotpuni, nejasni i bez elemenata koji su za takve zahtjeve propisani. To objektivno otežava rad Suda, odnosno Vijeća za zaštitu vitalnog interesa konstitutivnih naroda, koji često uz velike napore donose odluke u predviđenim i inače kratkim rokovima.
Ustavni sud Republike Srpske smatra, polazeći od dosadašnje prakse, da je neophodna u Ustavu precizna i stroga definicija vitalnog interesa.
Neophodna je kritička analiza ustavnopravnih rješenja, načina zakonodavnog i poslovničkog regulisanja postupka koji se odnose na zaštitu vitalnog interesa konstitutivnih naroda.
IV
Ustavni sud ukazuje da je za ocjenu stanja i tendencija u ostvarivanju ustavnosti i zakonitosti u Republici Srpskoj bitna činjenica da se Republika nalazi u sastavu Bosne i Hercegovine. Ostvarivanje Ustava Bosne i Hercegovine i ustava oba entiteta ne znači samo obavezu da se oni formalno poštuju. U tom smislu, potrebno je mnogo više − prije svega, njihovo integrisanje u svaki akt niže pravne snage, u svakodnevni život i odnose, u ponašanje svih, posebno organa vlasti, ali i pojedinaca. Inače, svaki ustav se ostvaruje u onoj mjeri u kojoj se on prihvata kao osnovni akt, u mjeri u kojoj se u njega vjeruje, u kojoj postoji potreba i želja da se njegove norme i duh ostvaruju.
V
Ustavom Bosne i Hercegovine (član VI tačka 3 (b)) utvrđeno je, pored ostalog, da Ustavni sud Bosne i Hercegovine "ima apelacionu nadležnost za pitanja iz Ustava koja se pojave na osnovu presude bilo kojeg suda u Bosni i Hercegovini". Prema pravilima postupka i ustavnosudskoj praksi, Ustavni sud Bosne i Hercegovine, u tom smislu, raspravlja i odlučuje i o apelacijama na odluke Ustavnog suda Republike Srpske. Stav je Ustavnog suda da je ova nadležnost neprihvatljiva, jer su prema Ustavu Republike Srpske odluke ovog Suda opšteobavezne i izvršne na teritoriji Republike Srpske.
VI
Ustavni sud je, u okviru do sada uspostavljenih veza, nastavio saradnju i razmjenu delegacija sa Ustavnim sudom Bosne i Hercegovine, Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine i ustavnim sudovima Srbije i Crne Gore, te ostvario brojne kontakte sa odgovarajućim institucijama i organizacijama u svijetu koje se bave ustavnim pravom i ustavnosudskom zaštitom i sa međunarodnim organizacijama.
Banja Luka, 1. novembar 2005. godine