Бања Лука, 15. децембра 1999. године
О Б А В Ј Е Ш Т Е Њ Е
О НЕКИМ ПОЈАВАМА ОД ИНТЕРЕСА ЗА ОСТВАРИВАЊЕ
УСТАВНОСТИ И ЗАКОНИТОСТИ
Уставом Републике Српске утврђено је да Уставни суд прати појаве од интереса за остваривање уставности и законитости, обавјештава највише уставне органе Републике о стању и пробелемима у тој области и даје им мишљење и предлоге за доношење закона и предузимање других мјера ради обезбјеђивања уставности и законитости и заштите слобода и права грађана, организација и заједница. У складу с тим, Уставни суд је Народној скупштини Републике Српске, 15. децембра 1996. године, доставио Обавјештење о неким појавама од интереса за остваривање уставности и законитости у Републици Српској. Народна скупштина је, након расправе о Обавјештењу, на сједници одржаној 7. и 8. фебруара 1996. године, усвојила посебне Закључке, систематизоване у 11 тачака (број 02-234/97). У тим закључцима Скупштина је констатовала да је Обавјештење Уставног суда о неким појавама од интереса за остваривање уставности и законитости допринос даљој доградњи правног система Републике Српске, принципу владавине права и концепту правне државе; да судови треба да буду самостални, независни и компетентни органи, да суде на основу Устава и закона и без утицаја политичких органа и појединаца; да Влада мора напустити досадашњу праксу самоиницијативног обустављања од извршења аката за које сматра да су неуставни и незаконити, што имплицира обавезу покретања поступка за оцјену уставности и законитости пред Уставним судом, јер без предлога Владе Уставни суд није у могућности да води поступак и донесе одлуку, будући да не располаже разлозима за обустављање од извршења; да су редовни судови обавезни да пред Уставним судом покрену поступак за оцјену уставности у свим случајевима када одбију да примијене пропис за који сматрају да није у сагласности са Уставом и законом, те нагласила да су одлуке Уставног суда општеобавезне и извршне на територији Републике Српске.
Народна скупштина је, том приликом, обавезала Законодавно-правну комисију Народне скупштине, Владу Републике Српске и све предлагаче аката које доноси Народна скупштина да се у свом раду придржавају сугестија из Обавјештења Уставног суда о неким појавама од интереса за остваривање уставности и законитости. При томе, посебно је осуђена пракса непоштивања уставног принципа о забрани повратног дејства прописа и других општих аката, јер ретроактивност је изузетак код важења норми (члан 110. Устава Републике Српске). Народна скупштина је, такође, предложила Уставном суду да изврши контролу свих системских закона са становишта њихове усклађености са Уставом, полазећи од потребе да Република Српска у цјелини развија аутентично позитивно законодавство, у складу са највишим европским стандардима. Постављен је захтјев да се у току текућег мандата Народне скупштине укину сви закони и други прописи бивше СФРЈ и СР БиХ и умјесто њих донесу адекватни закони и други акти Републике Српске. Најзад, Народна скупштина је поздравила идеју Уставног суда о увођењу омбудсмана у Републици Српској.
С обзиром на то да су од тада у раду Суда постигнути нови резултати и стечена богата искуства у остваривању уставности и законитости, припремљено је ово обавјештење за највише уставне институције и јавност у Републици Српској.
I
Правни и политички систем Републике Српске од почетка су конституисани и изграђују се, у првом реду, на принципима гарантовања и заштите права и слобода, владавине права, социјалне правде, вишестраначког система, парламентарне демократије, подјеле власти и тржишне привреде. Прије свега, Устав Републике Српске питању уставности и законитости посветио је одјељак VII ( чл. 108. до 114). Основ цјелокупног система заштите уставности и законитости јесте одредба алинеје 4. члана 5. Устава, којом је утврћено да се уставно урећење Републике Српске, поред осталог, темељи и на владавини права. Норма члана 108. Устава утврћује да закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом, као и да прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом. Апсолутна супрематија Устава посљедица је усвајања начела уставности. Ниједан пропис, дакле, не само да не може бити у супротности са Уставом Републике Српске него се мора и заснивати на њему.
Из начела уставности произлази и традиционално правило по којем закони, други прописи и општи акти ступају на правну снагу најраније осмог дана од дана објављивања. Вријеме у којем закон, други пропис и општи акт може ступити на правну снагу може бити и краће, али само ако за то постоје оправдани разлози, утврђени приликом доношења закона, другог прописа или општег акта. Закони, други прописи и општи акти морају, дакле, бити публиковани да би могли ступити на правну снагу: у службеним гласилима, када је ријеч о законима и другим прописима и општим актима државних органа и органа локалне самоуправе, а акти осталих органа и организација на начин одређен тим актима.
Начело уставности налаже и везаност органа власти Уставом. Иако не на општи начин, то начело изражавају поједине одредбе Устава, по којима, када је одређено питање предмет законодавног уређивања, закон уређује то питање у складу са Уставом. Јасно је да је у Републици Српској и Народна скупштина дужна да ради у складу са Уставом, будући да Устав, између осталог, утврђује да Уставни суд Републике Српске одлучује о сагласности свих закона са Уставом Републике Српске.
Израз начела уставности су и одредбе Устава (члан 110) о забрани повратног дејства закона, других прописа и општих аката. Други прописи и општи акти не могу, уопште, имати повратно дејство. Само поједине одредбе закона могу имати повратно дејство ако то захтијева општи интерес утврђен при доношењу закона.
Такође, начело уставности значи и уставно зајемчење људских слобода и права и заштиту тих слобода и права. Устав јемчи слободе и права човјека наведене у Уставу, али и слободе и права које јемчи међународно право. Сва права које јемчи Устав једнаког су ранга и уживају једнаку заштиту. Слободе и права човјека остварују се у Републици Српској на основу самог Устава. Закон није претпоставка за остваривање ових слобода и права зајемчених Уставом. Закон прописује само начин остваривања појединих слобода и права, и то само када је то Уставом одређено или када је то неопходно за њихово остваривање.
Иако уставност и законитост чине јединство, Устав користи оба појма, истичући, прије свега, везаност судске и извршне власти Уставом и законом, а, затим, да прописи и општи акти морају бити у сагласности са законом. Начело законитости значи обавезу свих и свакога да се држе закона, и то не само када је ријеч о примјени закона појединачним актом већ и када се ради о доношењу прописа и општих аката на основу закона. Као што је истакнуто, Устав Републике Српске усваја и једно и друго начело, у жељи да обавеже не само на поштивање Устава него и на поштивање закона. То јасно произлази из одредбе члана 45. Устава, по којој је свако дужан да се придржава Устава и закона.
Супрематија закона произлази из нечела законитости. Закон је, послије Устава, правни акт највише правне снаге, са којим други прописи и општи акти, и не само државних органа, морају бити сагласни. Други прописи и општи акти произлазе из закона и морају бити у складу са законом. Супрематију закона изражавају и одредбе Устава по којима је Република Српска заснована на владавини права и по којима су и извршна и судска власт везане законом.
Начело уставности и законитости обезбјеђује и право на употребу правних средстава ради заштите личних и колективних права зајемчених Уставом. Устав утврђује, прије свега, да свако има право на једнаку заштиту права, у поступку утврђеном законом. Свакоме је зајемчено право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се рјешава о његовом праву или интересу заснованом на закону. У правном поретку Републике Српске жалба може бити искључена изузетно, само законом, и то само у одређеним случајевима, под претпостваком да је заштита права обезбијеђена на други начин. Исто тако, о законитости појединачних аката, којима државни органи или организације које врше јавна овлашћења рјешавају о правима и обавезама, одлучује надлежни суд у управном спору ако законом није предвиђена друга судска заштита. Само изузетно, у одређеним врстама управних ствари, закон може искључити управни спор.
Према члану 69. Устава Републике Српске, "уставност и законитост обезбјеђује Уставни суд". Његова је основна функција контрола уставности и законитости нормативних аката, а, у оквиру тога, посебно оцјена уставности закона, што је квинтесенца заштите уставности. На питање да ли уопште постоји потреба да се устав штити и од закона, одговор може бити само потврдан, и то не само због хијерархијске супериорности устава као највишег закона (леx супериор) већ првенствено зато што устав, у поређењу са законом, несумњиво пружа више гаранција за права и слободе и демократске принципе и институције . Сам поступак доношења и промјене Устава (демократскија процедура, више фаза поступка, јавна расправа, темељност претреса, строге квалификоване већине одлучивања) показује да се том послу приступа са највећом озбиљношћу и одговорношћу. Закони се брже доносе и чешће мијењају. Зато начелно повјерење у законодавца не искључује потребу и одређене предострожности према његовим случајним или другим грешкама и ексцесима. Уз то, повреде Устава до којих долази неуставним законима, по правилу су најопасније и најширег домашаја. Вриједност инструмената којима се штити законитост потпуно се деградира уколико се допусти егзистирање и примјењивање неуставних закона. Стога није спорно да без уставносудске оцјене уставности закона и могућности уклањања неуставних закона из правног поретка не може бити потпуне и праве заштите уставности. Зато је Уставном суду Републике Српске дато то изузетно значајно овлашћење.
II
Уставни суд Републике Српске је у периоду од 15. децембра 1996. до 15. децембра 1999. године примио 192 поднеска у којим је тражена оцјена уставности и законитости различитих правних аката, од чега се у 72 случаја тражило оцјењивање уставности закона. Притом су поједини закони оспоравани више пута, односно од више подносилаца предлога и иницијатива: Закон о преносу средстава друштвене у државну својину, Закон о коришћењу напуштене имовине, Закон о државним предузећима, Закон о јавном реду и миру, Закон о безбједности саобраћаја на путевима, Закон о здравственом осигурању, Закон о пензијском и инвалидском осигурању, Закон о враћању одузетих непокретности, Закон о порезу на добит предузећа, Закон о доприносима, Закон о утрђивању царине при увозу моторних и прикључних возила и машина, Закон о приватизацији предузећа, Закон о управљању и издавању пословног простора, Закон о акцизама и порезу на промет, Закон о употреби језика и писма, Закон о стамбеним односима, Закон о радним односима, Закон о девизном пословању итд. Бројним предлозима и представкама оспоравана је уставност и законитост осталих правних аката (уредбе, наредбе, статути и одлуке скупштина општина и извршних одбора, правилници и други општи акти предузећа и установа, појединачни акти итд.).
У укупном броју од 192 предмета, уставни спор је инициран подношењем 54 предлога и 138 иницијатива за покретање поступка за оцјену уставности и законитости. Као овлашћени предлагачи јављали су се дионичарска друштва, државна и приватна предузећа, скупштине општина и извршни одбори скупштина општина, редовни судови, Синдикат, Влада Републике Српске, министарства и други републички органи, друштвене организације и удружења грађана, осигуравајуће организације, банке и др. У осталим случајевима поступак су иницирали појединци или правна лица, подношењем представки за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости.
Као и у ранијем периоду, у структури предмета, према њиховој природи и садржају, највише спорова односило се на уставност и законитост прописа из области имовинскоправних односа (трансформација својине, промет непокретности, коришћење напуштене имовине), организације предузећа и других правних лица, затим финансијског и банкарског система (царине, порези и доприноси), стамбене проблематике, радних односа, пензијског и инвалидског осигурања, територијалне организације и локалне самоуправе. Најделикатнији спорови односили су се на својинску трансформацију, организацију предузећа и управљање у њима и коришћење напуштене имовине.
Наглашавамо да су се појединачни акти чија је уставност и законитост оспоравана претежно односили на статусна питања предузећа (спајање или издвајање предузећа или њихових дијелова, проглашење предузећа од посебног интереса за Републику, давање сагласности предузећима за обављање одређене дјелатности), именовање и разрјешење директора, персонална питања и сл. С обзиром на разграничавање надлежности између Уставног суда и редовних судова, Уставни суд се у свим овим случајевима оглашавао ненадлежним и својом оцјеном да се ради о појединачним актима, усмјеравао подносиоце представки на коришћење судске (управни спор) и друге правне заштите. Такође, Суд се оглашавао ненедлежним и у случајевима када је оспоравана само примјена прописа, а не њихова формална или материјална уставност и законитост.
III
Уставни суд је, како је то прописано члановима 35. и 36. Закона о Уставном суду, у претходном поступку редовно тражио од доносиоца аката, чија се уставност и законитост оспоравала, одговор на наводе из предлога, односно представке, што је, по правилу, нужна претпоставка за настављање поступка и доношење одлука. Међутим, врло често такви одговори изостају, чак и након више поновљених захтјева, а то успорава поступак и штети квалитетном одлучивању. У досадашњем раду Суд је, када је у питању оцјењивање уставности закона, прихватао и одговоре (иако су они нередовни) које су му достављали Влада (као предлагач), односно надлежно министарство (као обрађивач закона), иако на основу члана 36. Закона о Уставном суду и чланова 203. до 208. Пословника о раду Народне скупштине, одговор треба да даје Скупштина, на чему убудуће треба енергичније инсистирати.
С обзиром на то да су овлашћења Уставног суда врло широка, јер укључују и оцјену уставности закона, логично је да се Суд у пракси и даље "самоограничава" и уздржава, односно да своја овлашћења рестриктивно користи. Компаративно посматрано, тако поступа и уставно судство у свијету, које је у том смислу већ развило и посебну доктрину, познату као "судско самоограничавање". Полазећи од тога, Суд рјешава само правна, а не и фактичка питања; уздржава се од рјешавања политичких проблема; не упушта се у оцјену прогресивности и цјелисходности закона; у случају сумње, полази од презумпције уставности, све док се несумњиво не докаже неуставност и, најзад, неуставним се проглашавају само поједине одредбе закона, а посве изузетно закон у цјелини.
Неопходно је нагласити да Суд не може на брзину доносити одлуке. Настојећи да одлуке буду кавалитетне, Суд је, посебно у рјешавању деликатних уставносудских спорова, прије одлучивања спроводио комплетан поступак, проучавајући не само правне аспекте већ и све економске, политичке, социјалне и друге димензије и импликације спора, односно унапријед сагледавао све позитивне и негативне посљедице своје одлуке, како она не би довела до већих поремећаја у систему или проузроковала неотклоњиве штетне посљедице. С тим у вези, иако је Суд неке предмете разматрао на више својих сједница, још није, управо због њихове изузетне сложености, донио одлуке. О стању поступка у тим предметима и разлозима одгађања доношења коначних одлука, Суд је давао и саопштења за јавност.
Посебно указујемо да су, прије доношења Закона о предузећима и других закона и подзаконских аката у овој области, на основу Закона о преносу средстава друштвене у државну својину, његових измјена и допуна и Закона о државним предузећима, готово сва предузећа која су била у друштвеној својини и мјешовита предузећа (дионичарска друштва и друштва са ограниченом одговорношћу) промијенила својински основ и постала државна својина. Због промјене својинског облика, предузећа су се морала организовати у основна државна предузећа, матична државна предузећа или зависна државна предузећа, у складу са критеријумима које је прописао Закон о државним предузећима. Дионичари, који су то постали уписом и уплатом интерних дионица, у складу са одредбама ранијег Закона о друштвеном капиталу, у многим предузећима се не мире са таквом ситуацијом, сматрајући да су они и сада легални дионичари у својим предузећима, са свим правима која произлазе из таквог статуса.
Полазећи од тога да су ова предузећа постала државна својина, надлежни државни органи, су поступајући по одредбама Закона о државним предузећима, својим актима именовали чланове њихових управних и надзорних одбора и директоре тих предузећа. Међутим, дионичари у неким од тих предузећа одржавају и даље скупштине дионичара и на њима доносе одговарајуће одлуке. Уочено је да се тако, уз неку врсту "двовлашћа", ствара узнемиреност и пометња која, понегдје, пријети заоштравањем односа између радника и предузетне управе, али и између група радника чији интереси, у односу на посматране појаве, нису идентични. У том погледу, приватизација државног капитала у неким предузећима, која је у току, само повећава разлике у интересима, а тиме и негативне тензије у привредним субјектима.
Суд је у свом ранијем обавјештењу изнио став и препоруку да би о основним рјешењима организовања, пословања и статусних промјена земљорадничких задруга требало затражити мишљење компетентних научних и стручних институција. Овај став је неопходно поновити, јер и даље у овој области има бројних проблема и нејасноћа, првенствено у погледу коришћења средстава по основу улога задругара, средстава задружне имовине, средстава у државној својини и средстава других домаћих и страних физичких и правних лица. Тако и даље остаје актуелно питање, посебно у процесу приватизације, који облик организовања земљорадничког задругарства и специјализованих задруга задржати и конституисати на основу њиховог аутохтоног својинског облика. С тим у вези, Суд је заузео становиште да није у његовој надлежности да одлучује о појединачним актима задруга на основу којих је извршен упис у судски регистар статусних промјена због измјена насталих у режиму власништва у задружним организацијама.
Сагледавајући укупност процеса приватизације, Суд је оцијенио да нови концепт приватизације подразумијева и у потпуности мора да призна приватни капитал који је настао на основу интерних дионица и осталих приватних улагања. Суд сматра да се кроз приватизацију државног капитала у предузећима у државној и мјешовитој својини морају рјешавати и друга питања, као што су стара девизна штедња, отварање процеса и стварање фонда реституције, исплата пензија, очување социјалне стабилности, додјела бенефиција учесницима рата, те, у првом реду, обезбиједити ефикасан, потпун и дугорочан опоравак привреде Републике Српске. Стога, законодавство и пракса приватизације морају обезбиједити промјену власничке структуре предузећа, тј. преношење државног капитала путем одређених метода у приватно власништво. Такође, Суд је оцијенио да се издавањем интерних дионица својинска трансформација могла вршити само у предузећима у друштвеној својини, као и у задругама и осигуравајућим организацијама (уколико посједују друштвени капитал). Друга правна лица нису могла издавати интерне дионице и доносити одлуке о организовању као дионичарска друштва или друштва са ограниченом одговорношћу. Ако би се прихватило да се својинска трансформација могла вршити и код других правних лица, право управљања тим лицима не би могли задржати органи Републике и општине. И у овом случају својинска трансформација би условила и право на одговарајући избор органа управљања и вођење послова таквог правног лица. С обзиром на то да је усвојен читав сет законских и подзаконских аката по којима се обавља процес приватизације, указује се на неопходност и значај обавезе да се са њима морају ускладити сви други акти који су им несагласни. Све то је неопходно чинити с циљем обезбјеђивања успјешности и праведности процеса приватизације, која ће своје резултате давати тек када се у потпуности изврши власничка трансформација и заживи тржиште капитала.
Досадашња искуства из привредног живота и законодавства говоре да је, због статуса бивше друштвене, а сада државне својине, мали број предузетних непокретности уписан у земљишне књиге (катастар некретнина), односно у књиге које су устројене као супститут. Ови пропусти су настали у прошлом режиму због тзв. негативне дефиниције друштвене својине и односа према њој. За разлику од тога, све непокретности у приватној својини уписане су у одговарајући јавни регистар. С обзиром на да само јавни регистри показују и доказују власничко стање непокретности, овај пропуст би се могао појавити као акутан проблем у току приватизације државног капитала у предузећима.
Уставни суд је, полазећи од нашег економско-социјалног уређења, посебну пажњу посветио афирмацији уставног принципа равноправности и једнаке правне заштите свих облика својине. У том смислу, оцијенио је да нису у сагласности са Уставом одредбе закона којима се унапријед одређују веће основице за плаћање доприноса за власнике, односно осниваче предузећа и друга лица која обављају привредну и другу дјелатност него за остале обвезнике доприноса. Наиме, непријављивање, односно прикривање прихода који подлијежу плаћању пореза и других дажбина, у правном систему Републике Српске преставља кривично дјело утаје пореза, па се, стога, обвезници доприноса не могу двоструко оптерећивати.
Суд је посветио пажњу и уклањању из правног поретка прописа којима се прекорачују уставна и законска овлашћења, односно не поштује уставни принцип по коме се сви субјекти уставног система морају да крећу у оквиру својих Уставом и законом утврђених компентенција. У том контексту, посебно је инсистирано на респектовању уставног начела по коме су грађани једнаки пред законом и уживају исту правну заштиту. Зато Суд указује да у остваривању уставности и законитости, и са материјалног и формалноправног становишта, у области јавних прихода и јавних расхода грађанима мора бити компензирана штета коју им причињава држава путем својих органа, доводећи их у неравноправан положај у односу на грађане који накнаду штете потражују од других правних и физичких лица. Само на тај начин, по оцјени Уставног суда, оживотворује се уставна одредба којом се утврђује да су грађани једнаки пред законом и да уживају исту правну заштиту. Сагласно томе, Суд указује да права која Устав гарантује, па и својинска, нису неограничена. Људска права и слободе ограничена су једнаким слободама и правима других, а њихова злоупотреба је противуставна и кажњива, што подразумијева и овлашћење законодавца да спријечи сваку злоупотребу права.
Уређујући порески систем, Република је, по оцјени Суда, овлашћена да утврђује изворе и врсте пореза, предмет опорезивања, пореске обвезнике, пореске основице, те ослобађање и пореске олакшице. Према томе, Република може да прописује привремено плаћање пореских обавеза утврђивањем паушалних основица. Међутим, као приходи буxета, таксе и друге врсте дажбина могу се утврђивати само законом, а не и актима извршних и управних органа.
У свом раду Суд је са посебном пажњом оцјењивао уставност и законитост бројних оспорених аката којима се регулишу статусна питања породица погинулих бораца, ратних војних инвалида и бораца, посебно у стамбеној области. Оцијењено је да је у складу са законом одвојено и додатно утврђивање критеријума за додјелу бодова по основу учешћа у рату, од критеријума инвалидности; да сви запослени, под једнаким условима, имају право да захтијевају рјешавање стамбених потреба, иако несметано користе стан, кућу или дио куће; да је Република овлашћена да уреди рационално коришћење стамбеног простора и сл.
Оцјењујући уставност и законитост аката о обустављању извршења судских одлука о исплати старе девизне штедње, Суд је заузео став да се тиме ограничава независност судова, јер се обустављањем извршења правноснажних и извршних одлука редовних судова прелазе оквири уставне и законске надлежности извршног органа. Наиме, извршна власт нема и не може имати било каквог утицаја на судску власт, јер би се тиме негирао принцип независности судова.
Уочено је, исто тако, да у остваривању надлежности скупштина општина и њихових извршних органа, у одређеним областима, долази до прекорачења уставног и законског основа. То се посебно односи на права, обавезе и одговорности из радног односа, пословање приватних предузећа, коришћење стамбеног и пословног простора.
Уставни суд је, такође, заузео становиште да се висина и начин плаћања и прикупљања накнаде за коришћење радио, односно телевизијског пријемника не могу одређивати подзаконским актима. Досадашња пракса у овој области је неуставна и незаконита и, стога, Суд указује на потребу да се одређивање и начин наплате свих обавеза правних и физичких лица врши на основу закона.
Посебно наглашавамо да је и у случајевима када је доносио одлуке и рјешења о одбијању предлога, односно неприхватању иницијатива за оцјену уставности и законитости, Суд увијек штитио неки од уставних принципа (равноправност грађана у слободама, правима и дужностима; слобода штампе и других средстава јавног обавјештавања; право на рад и слобода рада; самосталност предузећа и других облика привређивања; забрана монопола; могућност ограничавања или одузимања права својине само уз правичну накнаду итд).
Значајно дјеловање Суда било је и у предметима који су окончани обуставом поступка пред Судом, јер су доносиоци оспорених аката сами отклањали неуставност или незаконитост, односно усаглашавали своје акте са Уставом или законом.
Својим одлукама Суд је, с циљем избјегавања нових непотребних уставних спорова, упућивао на правилно и креативно тумачење оспорених одредаба закона, других прописа и општих аката, као и својих раније донесених одлука. Иако је одлукама Суда јасно изражен став, и даље се, неријетко, понављају захтјеви за оцјену уставности и законитости већ оцијењених аката.
IV
У периоду послије Обавјештења Уставног суда, од 15. децембра 1996. године, десиле су се двије карактеристичне појаве неуставности: прва се односи на објављивање закона без ваљане промулгације, а друга - на поништај закона.
У другој половини 1997. године објављено је у "Службеном гласнику Републике Српске" 36 закона без њиховог проглашења указом предсједника Републике, што је уставна обавеза утврђена тачком 2. Амандмана XЛ на Устав Републике Српске.
Почетком 1998. године Народна скупштина је поништила преко 30 закона и закони о поништају су, такође, објављени у "Службеном гласнику Републике Српске ". Устав Републике Српске не дозвољава поништавање закона. Ту санкцију не може изрећи ни Уставни суд за неуставне законе. Разлози су познати: поништај има изразито ретроактивно дејство, што је у супротности са одредбом члана 110. Устава о забрани повратног дејства прописа. Поништај и ретроактивно дејство прописа посебно погађају принцип правне сигурности, јер отежавају, а често и онемогућавају отклањање правних посљедица које производе.
Народна скупштина може увијек утврдити престанак важења закона, у цјелини или појединих његових одредаба. Она може увијек покренути пред Уставним судом поступак за оцјењивање уставности закона. То може учинити и за законе који су престали да важе, у року од једне године по престанку њиховог важења. Уставни суд може утврдити да закон није у сагласности са Уставом, као и да закон који је престао да важи није у вријеме свог важења био у сагласности са Уставом. Одлуке Уставног суда у оба ова случаја имају исто правно дејство, које је прецизно прописано Законом о Уставном суду, како у односу на прописе и друге опште акте донесене за извршење закона који су на основу одлуке Уставног суда престали да важе, тако и у односу на појединачне (коначне или правноснажне) акте донесене на основу тих закона. Дакле, Уставом и Законом о Уставном суду сва ова питања су уређена, тако да у овом домену не постоје "правне празнине" (уставне и законске).
Нека "неуставна стања" у Републици, која нетолерантно дуго трају, битно отежавају, а понекад и онемогућавају нормално функционисање највиших уставних институција и њихових међусобних односа, што се веома негативно одражава на остваривање принципа уставности.
Предлози за покретање поступка треба да буду одвојени за сваки обустављени акт, јер се мора водити посебан поступак и донијети посебна одлука. Исто тако, поступак пред Уставним судом може се покренути само за опште акте, с обзиром да Уставни суд одлучује о уставности и законитости само прописа и општих аката, док о појединачним актима одлучује редовни суд.
Извршавање одлука Уставног суда остварује се у процесу примјењивања закона, других прописа и општих ката. У случају потребе, на основу члана 119. Устава, Влада обезбјеђује извршење одлука Уставног суда. Тек извршењем одлука Уставног суда долази до уклањања из правног система неуставних и незаконитих аката. Без тога, одлуке Уставног суда би значиле само регистровање или констатовање неуставности или незаконитости.
Међутим, одлуке Уставног суда се не извршавају увијек, тј. избјегава се њихово извршење (на примјер, иако је Уставни суд утврдио да Одлука о висини и начину плаћања и прикупљања накнаде за коришћење радио, односно телевизијског пријемника није у сагласности са Уставом и законом, ова одлука се и даље примјењује). Због тога је потребно Законом о Уставном суду прописати и поступак извршења одлука Уставног суда, а што је у постојећем закону изостало. Ово утолико више што се без прописивања правних посљедица неизвршавања одлука Уставног суда, па и пријетње одређеним кривичним санкцијама, доводи у питање и реализација самих принципа уставности и законитости, који су темељ функционисања нашег правног поретка. Досадашња пракса императивно намеће потребу хитног уређивања ових односа.
Суд најчешће није у могућности да прибави акт чија се уставност и законитост оспорава који није објављен у службеном гласилу, а уз предлог или иницијативу није приложен овјерен препис тог акта, како је то утврђено чланом 40. Закона о Уставном суду. Како је ова појава честа, потребно је да се нормативно на друкчији начин него како је сада регулисано, обавеже подносилац предлога или иницијативе на достављање преписа или копије оспореног акта. Наиме, нелогично је да подносилац предлога или иницијативе на тражење Суда да се овај акт достави, само одговори да до акта не може доћи.
Уочено је да у Закону о Уставном суду није уопште регулисан случај одустајања подносиоца од дате иницијативе, што би требало учинити у сљедећим измјенама овог закона.
Анализирајући нормативну дјелатност Владе, може се закључити да се подзаконски акти, односно извршни прописи не само бројчано повећавају него све више добијају карактер нормативнорегулативних аката, иако не могу имати такав правни карактер. Наиме, уредбе за извршење закона, као основни и редовни облик вршења нормативне дјелатности Владе, имају ова основна обиљежја: доносе се ради обезбјеђења провођења и извршења закона; правни основ за доношење је утврђен Уставом; ступају на снагу и престају да важе са законом; ниже су правне снаге од закона и подлијежу контроли уставности и законитости од стране Уставног суда и сл. Имајући то у виду, као и то да је Устав (члан 69.) утврдио начело подјеле власти, истичући да уставотворну и законодану власт остварује Народна скупштина, а извршну Влада, поставља се питање колико се Влада у вршењу своје нормативне дјелатности задржавала у границама својих, Уставом и законом прописаних, овлашћења, што је домен контроле уставности и законитости од стране Уставног суда.
Ова појава би се могла означити као један вид "поремећаја надлежности". Она је, по оцјени Суда, у различитим варијантама, постојала у свим периодима уставног развитка Републике Српске, али се различито испољавала, понекад у корист Скупштине, други пут у корист предсједника Републике, а каткад у корист Владе. Поремећај надлежности, међутим, увијек води нарушавању система равнотеже у односима највиших уставних органа и деформисању Уставом утврђеног система разграничавања њихове надлежности, што несумљиво представља једну од појава неуставности.
Напомињемо да је од конституисања Републике Српске њен Устав мијењан и допуњаван 10 пута (са 65 амандмана) и да су његове посљедње промјене извршене 12. септембра 1996. године. Након Обавјештења о неким појавама од интереса за остваривање уставности и законитости, које је Суд припремио 15. децембра 1996. године, до 15. децембра 1999. године донесено је 126 закона и 63 закона о измјенама и допунама закона, 129 уредби и преко 3600 разних подзаконских аката. Иако је систем нормативних аката у Републици врло обиман и разгранат, он је, истовремено, недовољно синхронизован и интегрисан. Наиме, у том систему истовремено и паралелно егзистирају, на једној страни пренормираност, тј. "инфлација прописа", а, на другој страни, правне празнине, тј. нерегулисаност одређених односа, па и области система.
Суд је и раније указивао на то да је у изградњи законодавства неопходно избјегавати непотребна експериментисања и прихватање у свијету непознатих и непризнатих правних категорија и института. Неопходно је више уважавати општеприхваћена рјешења која су владајућа у упоредном праву, јер рецепција провјерених правних норми може само олакшати правни живот и привредни промет, како унутар земље тако и у међународним економским и другим односима. Исто тако, не треба запостављати ни рјешења из ранијих правних система која су позитивно оцијењена у теорији и несумњиво издржала провјеру у пракси.
У том смислу нарочито битном сматрамо потребу значајније реформе кривичног законодавства Републике Српске. Та потреба уочена је одавно и није превасходно детерминисана стањем криминалитета у Републици. Међутим, околност да се изради системских закона у овој области приступа у вријеме када криминалитет представља озбиљан друштвени, па и политички проблем, вјероватно ће се одразити и на приступе у рјешавању неких дилема које се јављају. С друге стране, не треба губити из вида да се преко кривичног законодавства, више него преко других грана права, рефлектује природа друштвенополитичког система одређене земље; оно одражава у великој мјери положај човјека у том друштву, његове слободе и права, демократски или недемократски карактер власти, функцију појединих институција и др. Могло би се рећи да наше ново кривично законодавство треба да задовољи два основна императива: прво, да својим рјешењима постави реалну законодавну основу за изградњу рационалније и ефикасније политике сузбијања криминалитета примјеном мјера кривичноправне принуде и, друго, да изрази демократски и цивилизацијски карактер наше републике, као друштвено-економске и политичке заједнице која улази у нови вијек са тенденцијом интегрисања у европски економски и политички систем. Ова два захтјева могу, међутим, усмјеравати реформу кривичног законодавства ка различитим правцима.
Стање криминалитета може "вући" ка рјешењима која појачавају кривичну репресију, која интензивира мјере кривичноправне принуде. С друге стране, нови закони у овој области сигурно ће изазвати интересовање, не само у Републици Српској, и критичке оцјене у којој смо мјери демократско друштво, какво је стање људских слобода и права, да ли се можемо уврстити у ред цивилизованих држава, у којој мјери испуњавамо услове за европске интеграције и сл. То би могло водити ка политизацији неких рјешења и прихватању неког апстрактног хуманизма да би се постигли одређени политички циљеви. Проблем је само у томе да се при изради ових закона води рачуна и о једном и о другом, да се, дакле, нађе права мјера.
Уставни суд је, такође, уочио да се и даље доносе прописи који се по Уставу могу само изузетно доносити. Наиме, према члану 49. Устава: "Слободе и права се остварују, а дужности испуњавају непосредно на основу Устава, осим када је Уставом предвиђено да се услови за остваривање појединих од њих утврђују законом", односно да се "законом може прописати начин остваривања појединих права и слобода само када је то неопходно за њихово остваривање". То упућује на непосредно остваривање Уставом утврђених права и слобода, уз елиминисање или свођење на минимум законске регулативе. На овај начин ограничава се законодавац у прописивању начина остваривања конкретне слободе, односно права. То значи да нема прописивања начина остваривања одређене слободе, односно права ако то прописивање не налази свој основ у Уставу. То је, свакако, примјереније суштини слобода и права и начелу владавине права него што је давање законодавцу општег овлашћења за такво прописивање. Стиче се утисак да смисао и домашај ове концепције нису довољно сагледани, нити се овом уставном принципу у пракси остваривања Устава посвећује пажња коју он заслужује (о чему свједочи интерполација великог броја законских и других прописа између Устава и реализације права и слобода).
Слично томе, може се рећи да се често превиђа и запоставља уставни принцип изражен у члану 66. Устава, којим је утврђено да права и дужности Републике врше Уставом одређени републички органи и да су људска права и слободе, једнакост пред законом, самосталност, уставни положај и права јединица локалне самоупаве, основа и мјера овлашћења и одговорности републичких органа.
Уставни суд је у Обавјештењу од 15. децембра 1996. године сугерисао увођење институције омбудсмана, што би било у складу са потребама даљег јачања демократије у Републици и са реалношћу постојање такве или сличне институције у већини земаља у свијету. Народна скупштина је у својим Закључцима навела да поздравља ову идеју Уставног суда, па је, по мишљењу Суда, неоправдано и штетно толико кашњење у реализацији те идеје.
С обзиром на то да уставни систем Републике Српске не познаје хијерархијско рангирање законских норми, у разматрању и одлучивању о овим предметима заузет је став да Суд не одлучује о евентуалној међусобној несагласности закона. Уз то, Суд се није упуштао у оцјену цјелисходности појединих рјешења у оспореним актима, пошто се ради о материји која није у његовој надлежности.
Уочено је и да се у доношењу закона и даље, неријетко, не примјењује Уставом утврђена комплетна процедура. Потребно је указивати на то да се само у изузетно оправданим случајевима може користити могућност хитног поступка у доношењу закона.
И даље су, у домену објављивања и ступања на снагу и забране ретроактивности прописа и других општих аката, запажене појаве недовољног респектовања релевантних уставних норми и принципа. Наиме, Устав утврђује правило да закони, други прописи и општи акти ступају на снагу најраније осмог дана од дана објављивања. Њихово раније ступање на снагу представља изузетак, и за то морају постојати "нарочито оправдани законски разлози". Судећи по разним варијантама ступања на снагу појединих прописа, чешћи су изузеци од правила. Ако се овоме дода често кашњење у објављивања прописа, а у неким случајевима и пропуштање њиховог објављивања, поставља се питање шта је са "познавањем права", односно правилом "игнорантиа иурис ноцет".
Непоштивање уставног принципа о забрани повратног дејства норми и даље је присутно. То се особито односи на прописе из области финансијског система, што се негативно одражава на пословање привредних субјеката и изазива њихову несигурност. У овом случају проблем се додатно компликује тиме што се буxет, који се доноси за текућу годину, неблаговремено доноси, а обавеза плаћања пореза и доприноса се, по правилу, повезује са извршавањем буxетских обавеза од почетка те године. Стабилност права захтијева да законодавац ограничи своју моћ у односу на прошле чињенице и правне односе настале у прошлости.
Такође, и даље у прописима има велики број случајева некоректности терминолошке и правно-техничке природе, што може умањити квалитет прописа и чинити их недовољно разумљивим и теже примјенљивим. Уз то, понекад се наилази и на неке чудне, у правној теорији и праву уопште непознате појмове.
V
Значајан оквир остваривања уставности и законитости у Републици Српској представља чињеница да се Република налази у саставу Босне и Херцеговине. Дејтонски устав је оквир за унутрашње уређење Босне и Херцеговине. Овај Устав, као и Вашингтонски споразум, којим се уређује Федерација, садрже много новога и у нашем и упоредним системима непознатог. То се изражава у специфичном уређењу Босне и Херцеговине, структури, начину избора и поступку одлучивања њених органа, примјени вета и др. Као такав, у многим сегментима, уставни систем је без неког ослонца на науку. Његово остваривање умногоме зависи од праксе, али не мање и од уставнопоравне науке. Међутим, поједини принципи и рјешења која Устав садржи и уводи у живот могу бити предмет цјеловитије научне процјене тек послије одређеног протека времена, у којем ће се ове новине спознавати, разјашњавати и тражити одговарајућа рјешења у друштвеној пракси. Они други дијелови Устава који су мање-више познати, који се ослањају на традицију, лакше се остварују и живот их потврђује. Многе одредбе ових устава тек су на почетку свог остваривања, а неке се и тешко и споро остварују. Заједнички органи Босне и Херцеговине не функционишу или нису ефикасни; оно што је једном разјашњено поново се разјашњава и договара; лична и имовинска права грађана масовно се поврјеђују; нема повјерења међу народима итд.
Остваривање Устава Босне и Херцеговине и устава оба ентитета не значи само обавезу да се они формално поштују. За њихово остваривање потребно је много више, прије свега интегрисање устава у сваки акт ниже правне снаге, у свакодневни живот и односе, у понашање свих, посебно органа власти, али и појединаца. Иначе, сваки устав се остварује у оној мјери у којој се он прихвата као основни акт, у мјери у којој се у њега вјерује, у којој постоји потреба и жеља да се његове норме и дух остварују.
Остваривање устава зависи и од низа других фактора. Ако је устав по своме карактеру и начину доношења истински народни устав, ако је настао у једној демократској процедури, он ће бити општеприхваћен и као такав лакше остварив. Остваривање устава зависи понајвише и од тога колико је он близак тежњама и спремности друштвених снага да га подрже и реализују. И, коначно, ако устав, као основни закон земље, успјешно уређује основна питања као што су слободе и права грађана, организација власти и остало што је његова битна садржина, он ће имати више изгледа да се оствари него ако је то документ који само пројектује, без реалног ослонца на друштвену стварност. Исто тако, ако је устав у начелима предимензиониран, ако су му потребна велика тумачења и објашњења, на штету јасног и прецизног дефинисања и уређивања односа, његово остваривање је неизвјесно. Такве норме споро и са тешкоћама добијају своју конкретну разраду и оживотворење.
VI
Од почетка јуна 1999. године Уставни суд ради у новим, одговарајућим просторијама у Бањој Луци, захваљујући помоћи и разумијевању, органа Републике Српске и Града Бање Луке. Међутим, неопходно је обезбиједити и одговарајућа техничка и друга средства, станове за смјештај судија и осталих запослених у Суду, стручну литературу, публикације уставно-судске праксе и документацију. Створени су услови да Суд у наредном периоду у пуној мјери ради на праћењу појава од интереса за остваривање уставности и законитости, успостављајући и праксу да највишим уставним институцијама Републике чешће даје и посебна обавјештења о појавама у појединим областима, као и да, када то оцијени, по сопственој иницијативи покреће поступак за оцјењивање уставности и законитости.
Посебним колективним уговором у области правосуђа ("Службени гласник Републике Српске", број 13/98) обухваћен је и Уставни суд Републике Српске, чиме се он сврстава у органе правосуђа. Указано је на неопходност измјена овог колективног уговора у смислу изостављања Уставног суда Републике Српске, с обзиром на то да он, као једна од највиших уставних институција, има статус независног државног органа, чије су функције, као основног носиоца заштите уставности и законитости, утврђене Уставом.
И раније, почев од установљења уставног судства 1963. године на територији бивше СФРЈ, уставни судови нису били обухваћени сличним актима који су се односили на област правосуђа. Тако је било и у Републици Српској прије доношења овог посебног колективног уговора. Такође, у бившим југословенским републикама, као и у Савезној Републици Југославији, Србији и Црној Гори, уставни судови имају статус самосталних државних органа, па су њихова радноправна и друга статусна питања уређена потпуно одвојено.
На основу петогодишњег искуства у свом раду, Суд ће иницирати измјене и допуне Закона о Уставном суду Републике Српске.
Суд је, у оквиру до сада успостављених веза, наставио сарадњу и размјену делегација са уставним судовима Југославије, Србије и Црне Горе, Уставним судом Федерације Босне и Херцеговине и Уставним судом Босне и Херцеговине, те остварио бројне контакте са одговарајућим институцијама и организацијама у свијету које се баве уставним правом и уставно-судском заштитом.